IV SA/Wa 2754/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Agencji R. w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2013 roku znak [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Agencji R. w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2013 r. znak: [...], Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpoznaniu odwołania Agencji R. w W., dalej AR[...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L., dalej WIPŚ, z dnia [...] marca 2013 r. za wprowadzanie ścieków do ziemi w 2011 r. z przekroczeniem warunków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym, decyzją Starosty Powiatowego w T. z [...] grudnia 2008r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan sprawy przedstawiał się następująco. Wyżej wskazaną decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w L.i WIOŚ wymierzył Agencji R. w W. administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 273 zł za naruszenie warunków odprowadzania ścieków określonych w pozwoleniu wodnoprawnym wydanym w stosunku do Agencji R. w W. z siedzibą w T., nr [...]. Decyzja została doręczona AR[...] w W. z siedzibą w T.. Odwołanie zostało wniesione przez AR[...] w W., dalej Skarżący. W odwołaniu skarżący wskazał, że nie ponosi winy za nieprawidłowości w pracy oczyszczalni, co potwierdzają wyniki badań. Rozpoznając odwołanie GIOŚ, z powołaniem się na art. 298 ust. 1 pkt 2 i 299 ust. 1 pkt 2, 305 ust.1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (D.U. 2008, Nr 25, poz. 180 ze zm.), dalej Poś, wskazał, że WIOS wymierza administracyjną karę pieniężną za przekroczenie lub naruszenie na podstawie pomiarów prowadzonych przez podmiot korzystający ze środowiska a zobowiązany do takich pomiarów. W niniejszej sprawie przekroczenie zostało stwierdzone na podstawie badań przedłożonych przez podmiot korzystający ze środowiska. Z badań tych wynikało, że w 2011 r. zostały przekroczone normy jakościowe odprowadzanych ścieków. Okoliczność ta obligowała organ do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Kara ta jest obligatoryjna a obowiązujące przepisy nie dają podstaw do odstąpienia od jej wymierzenia z przyczyn podanych w odwołaniu. Decyzja została doręczona Agencji R. w W., która wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. - art. 29 K.p.a. poprzez uznanie za stronę postępowania [...] w W., jako jednostki organizacyjnej osoby prawnej Agencji R. w sytuacji w której stroną postępowania administracyjnego winna być ta osoba prawna; - art. 3 pkt 20 lit. b w zw. z art. 289 ust. 1 pkt 2 Poś poprzez uznanie, że administracyjną karę pieniężną wymierza się podmiotowi korzystającemu ze środowiska wskazanemu w pozwoleniu wodnoprawnym, w sytuacji gdy pozwolenie to wskazuje jedynie jakiego rodzaju podmioty określone są w ustawie mianem podmiotu korzystającego ze środowiska, nie precyzują natomiast, który podmiot należy uznać za wprowadzającego ścieki; -art. 1 Konstytucji R.P. poprzez nie odniesienie się i nie zajęcie merytorycznego stanowiska względem podnoszonej w odwołaniu okoliczności, że zarzucany Agencji czyn był przez nią niezawiniony a przekroczenie było wynikiem zaniedbania osoby trzeciej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o ich uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Agencja R. została utworzona na podstawie ustawy z 29 października 2010 r. o rezerwach strategicznych (D.U. Nr 229, poz. 1496 ze zm.), dalej ustawa o rezerwach. Jest państwową osobą prawną i agencją wykonawczą a jej podmiotowość wynika z art. 26 ust. 2 ustawy o rezerwach i art.18 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (D.U. 2013, poz. 885), dalej ustawa f.p. Przymiot strony posiada więc Agencja R. a nie [...] w W., która jest jednostką organizacyjną, częścią biura – co wynika z Regulaminu Organizacyjnego Agencji. Organ błędnie nałożył karę administracyjną na podmiot który nie ma zdolności administracyjnoprawnej. Fakt, że wydając pozwolenie wodnoprawne na rzecz AR[...] [...] w W. organ uznał, że jednostka ta odpowiada definicji zawartej w art. 3 pkt 20 litera b Poś, nie oznacza że jednostka ta może być stroną postępowania administracyjnego. Poza tym organ błędnie przyjął, że w odniesieniu do kary administracyjnej nie istotny jest element winy – co jest sprzeczne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 1994 r., sygn. akt U7/93, w którym TK przyjął, że w odniesieniu do kary administracyjnej dla jej wymierzenia musi wystąpić subiektywny element zawinienia. Organ nie odniósł się do podnoszonych w odwołaniu okoliczności związanych z brakiem winy podmiotu korzystającego ze środowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że administracyjna kara pieniężna została wymierzona AR[...] [...] w W. a nie [...] w W. Stroną postępowania była AR[...] [...] w W. i tylko ona mogła być adresatem decyzji administracyjnej za naruszenie warunków pozwolenia. Poza tym wskazywane przez skarżącego okoliczności dotyczące braku zawinienia po stronie podmiotu korzystającego ze środowiska w świetle przepisów ustawy Poś nie pozwalają na odstąpienie od wymierzenia kary. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010r. I GSK 982/08 LEX nr 594803). Zdaniem WSA skargę należało uwzględnić ponieważ decyzja zapadła z naruszeniem art. 29 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z zebranych przez organ dowodów pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone Agencji R. [...] w W. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z [...] lutego 2013r. zostało skierowane do Agencji R. [...] w W. i tak wskazanemu podmiotowi doręczono odpis decyzji o jej wymierzeniu. Zgodnie z art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. W związku z tym należy ustalić czy Agencja R. – [...] w W. może być stroną postępowania administracyjnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego tak określony podmiot nie posiada zdolności do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym a legitymacja taka przysługuje wyłącznie Agencji R. z siedzibą w W. Agencja R. została utworzona na podstawie przepisów ustawy o rezerwach strategicznych jako agencja wykonawcza w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. (art. 26 ust 1 i 2 ustawy o rezerwach w zw. z art. 18 ustawy o f.p.). Jest państwową osobą prawną utworzoną w celu realizacji zadań państwa. Agencja działa na podstawie ustaw i statutu (art. 28 ustawy o rezerwach). Zgodnie z definicją państwowej osoby prawnej zawartą w ustawie z 8 sierpnia 1996r. o zasadach wykonywania uprawnień przysługujących Skarbowi Państwa (Dz.U. 2012, poz.1224), jest nią inna niż Skarb Państwa jednostka organizacyjna posiadająca osobowość prawną, której mienie jest w całości mieniem państwowym. Z kolei z art. 33 ustawy kodeks cywilny, którego przepisy z mocy art. 33 k.p.a., stosuje się do oceny zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych stron postępowania administracyjnego, wynika, że osobami prawnymi są Skarb Państwa i inne jednostki organizacyjne, którym szczególne przepisy przyznają osobowość prawną. Zestawienie tych przepisów pozwala na przyjęcie, że Agencja R. jest inną niż Skarb Państwa osobą prawną i że tylko jej przysługuje zdolność administracyjnoprawna. Wymieniona w decyzji [...] nie jest nawet jednostką organizacyjną osoby prawnej gdyż takimi, zgodnie z regulaminem organizacyjnym Agencji R. są obok centrali Agencji, Oddziały terenowe wymienione w § 4 regulaminu. [...] – zgodnie z § 5 ust. 3 regulaminu są tylko wewnętrznymi komórkami organizacyjnymi i w żadnym razie nie mogą być uznane za jednostki organizacyjne osoby prawnej – co wprost wynika z § 5 pkt 4 regulaminu. Tym samym brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w stosunku do Agencji R. – [...] w W. Okoliczność ta skutkuje koniecznością uchylenia obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz.270). Sąd nie podziela twierdzeń organu iż decyzja została wydana w stosunku do właściwego podmiotu czyl8i AR[...]. Zarówno z zawiadomienia o wszczęciu postępowania jak i z decyzji organu I instancji wynika, że postępowanie toczyło się w stosunku do podmiotu, którego siedzibę był T. podczas gdy siedzibą Agencji jest W. Nie zmienia tej oceny fakt, że odwołanie zostało wniesione przez właściwy, posiadający zdolność administracyjną podmiot, ponieważ postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z pominięciem podmiotu właściwego, który powinien być stroną tego postępowania, co w przypadku gdyby decyzja stałaby się ostateczna mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż naruszenie nie miało charakteru rażącego. O rażącym naruszeniu prawa decydują: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze –skutki które wywołała decyzja (por. wyrok NSA z 8 lutego 2013 r, I OSK 1683/11, Lex 1356965). Jak wskazuje NSA z oczywistością naruszenia prawa mamy do czynienia gdy zachodzi, widoczna na pierwszy rzut oka, sprzeczność pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę. W tym wypadku, wobec tego, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane w stosunku do Agencji R. [...] w W., która przesyła do organu wyniki pomiarów i korzysta ze środowiska, uzasadnia twierdzenie, że organ mógł nie dostrzec niuansów wynikających ze struktury organizacyjnej Agencji. Charakter naruszenia przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w całości tj. począwszy od prawidłowego jego wszczęcia w stosunku do Agencji R. w W. Czyni to niemożliwymi ocenę pozostałych zarzutów skargi, gdyż doprowadziłoby to do nieuprawnionego przeprowadzenia przez sąd postępowania dowodowego i jego oceny. Wskazać jedynie można, że przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien zapoznać się z powołanym przez skarżącego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 1994 r. i przez jego pryzmat ustalić okoliczności istotne w sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.