VII SA/Wa 2162/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Budowlanej Spółdzielni Mieszkaniowej "I." w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013r. znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania Budowlanej Spółdzielni Mieszkaniowej I. w K. utrzymał w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013r., Nr [...], znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003r., znak: [...]. W przedmiotowej sprawie, M. WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2003r., znak: [...] uchylił w części decyzję PINB w K. - Powiat G. z dnia [...] lutego 2003r., znak: [...] nakazującą inwestorowi - Budowlanej Spółdzielni Mieszkaniowej I. ,, wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu stropodachu zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją w celu doprowadzenia inwestycji związanej z realizacją budynku mieszkalnego, wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. K. [...] do zgodności z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją pozwolenia na budowę z dnia [...].12.1999r znak: [...] i orzekł "doprowadzenie robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od decyzji pozwolenia na budowę z dnia[...].1999r.. znak: [...] wydanej przez Prezydenta Miasta K. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu stropodachu zgodnie z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją z dnia [...].12.1999r. o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. K. [...] " w pozostałej części utrzymując rozstrzygnięcie organu powiatowego w mocy. Budowlana Spółdzielnia Mieszkaniowej I. wnioskiem z dnia 25 stycznia 2013r., uzupełnionym pismem z dnia 25 lutego 2013r., wystąpiła do M. W1NB o uchylenie w trybie art. 155 k.p.a. ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2003r., znak: [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrując odwołanie Spółdzielni Mieszkaniowej wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że w tej sprawie, brak było zgody strony postępowania (oprócz zgody Budowlanej Spółdzielni Mieszkaniowej I.) na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Jak wynika z protokołu sporządzonego w dniu 29 kwietnia 2013r. w siedzibie organu wojewódzkiego, A. W. nie wyraziła zgody na uchylenie lub zmianę w trybie art. 155 k.p.a. ww. decyzji M. WINB z dnia [...] czerwca 2003r., znak: [...]. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkowując się do argumentów Spółdzielni Mieszkaniowej wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie, czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie, nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy a przepisowi art. 155 k.p.a. podlegają nie tylko decyzje uprawniające, lecz także decyzje zobowiązujące. Organ wskazał, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt SA 3205/01, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zastosowane art. 155 k.p.a. jest więc możliwe jeśli łącznie są spełnione następujące przesłanki: decyzja ostateczna musi przyznawać prawo (nakładać obowiązki), strona musi wyrazić zgodę na jej zmianę lub uchylenie, przepisy szczególne nie mogą sprzeciwiać się weryfikacji decyzji ostatecznej. Ponadto za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiać musi interes społeczny lub słuszny interes strony. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 września 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 697/12 samo określenie "słuszny interes strony", aczkolwiek niezdefiniowane, to wskazuje, że nie chodzi w nim o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. W świetle powyższego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił ,że w warunkach tej sprawy kwestia "interesu publicznego" i "słusznego interesu strony" ma drugorzędne znaczenie, zaś wola strony co do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. nie stanowi przesłanki wystarczającej do wydania decyzji uwzględniającej jej wniosek. Uwzględnienie tego wniosku ze względu na występowanie wskazanej przesłanki pozytywnej prowadziłoby bowiem do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Organ podkreślił również, że konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". W omawianym trybie nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów, które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia bowiem ustaleń faktycznych a także prawnych, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje odrębne tryby, a mianowicie odpowiednio wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji. Odnośnie zarzutu dotyczącego posiadania przymiotu strony przez A. W., organ wyjaśnił, że stronami postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej muszą być te same strony, które występowały w postępowaniu głównym, objętym wnioskiem o uchylenie decyzji. W trybie art. 155 k.p.a. nie bada się już przymiotu strony podmiotów, które za stronę postępowania zostały już uznane w postępowaniu głównym. W konsekwencji nie przeprowadza się analizy zagadnienia interesu prawnego podmiotów występujących w postępowaniu prowadzonym w powyższym trybie, (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 201 lr., sygn. akt VIII SA/Wa 566/11). W skardze skierowanej do Sądu Budowlana Spółdzielnia Mieszkaniowa I. z siedzibą w K. zarzuciła zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego naruszenie przepisów postępowania poprzez wydanie decyzji odmownej wyłącznie na podstawie braku zgody A. W. na uchylenie decyzji, w sytuacji kiedy nie była ona stroną, oraz nie była stroną która na podstawie decyzji nabyła prawo, skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, naruszenie przepisów postępowania stanowiące podstawę do wznowienia postępowania poprzez niezapewnienie udziału w postępowaniu podmiotom, których interesu prawego dotyczy postępowanie - pozostałym współwłaścicielom budynku, którego dotyczy decyzja objęta wnioskiem skarżącego, naruszenie art. 154 i 155 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieustalenie w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji (niewyjaśnienie) czy zachodzą przesłanki uchylenia decyzji w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósło oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje wówczas gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.. U z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia nie wystąpiły wobec czego należy uznać, iż skarga nie jest zasadna. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), ostatecznej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r., znak: [...], uchylającej w części decyzję Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat G. z dnia [...] lutego 2003 r., znak: [...] nakazującą inwestorowi - Budowlanej Spółdzielni Mieszkaniowej I. " wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu stropodachu zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją w celu doprowadzenia inwestycji związanej z realizacją budynku mieszkalnego, wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. K. [...] do zgodności z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją pozwolenia na budową z dnia [...].12.1999r znak: [...] i orzekającej ,, doprowadzenie robót budowlanych wykonanych z istotnym odstępstwem od decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...].12.1999 r., znak: [...] wydanej przez Prezydenta Miasta K. do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu stropodachu zgodnie z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją z dnia [...].12.1999 r., o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego zlokalizowanego przy ul. K. [...] " w pozostałej części utrzymującej rozstrzygnięcie organu powiatowego w mocy. Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji, że w sprawie tej brak jest podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji M. WINB z dnia [...] czerwca 2003 r. w trybie art. 155 Kpa. W sprawie tej nie tylko brak było zgody wszystkich stron postępowania zakończonego ostatecznej decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003r ale również sprzeciwiał się temu interes publiczny bowiem w interesie publicznym leży konieczność przestrzegania praw ustanowionych. W tym znaczeniu art. 51 ustawy Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie na podstawie przepisu art. 155 decyzji nakładającej obowiązki. Obliguje on właściwy organ administracji do określonego orzeczenia w razie stwierdzenia, że wystąpiła wymagana do wydania takiego orzeczenia przesłanka. Nie ma znaczenia przy orzekaniu na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, czy w sprawie występuje słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uwzględnienie na podstawie art. 155 k.p.a. wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji z powołaniem się na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisów Prawa budowlanego np. art. 48 ust. 1 lub 51 ust. 1 pkt. 1 , co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a w konkretnej sprawie należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego i tylko wtedy, gdy daje on organowi administracji publicznej "pewną gamę rozstrzygnięć". Przepis art. 155 k.p.a jest przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym , jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". W tej sytuacji podkreślić należy, że o interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Nie jest zadaniem artykuł 155 k.p.a., jak to twierdzi pełnomocnik stron korekta, zmiana ostatecznej decyzji która jest niewykonalna czy skierowana do osoby nie będącej stroną. Konstrukcja art. 155 k.p.a. powoduje, że nie można w nim upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". W omawianym trybie nie można zmieniać ustaleń faktycznych organów, ani podważać dowodów, które stanowiły podstawę podjętych rozstrzygnięć. Dla podważenia bowiem ustaleń faktycznych a także prawnych, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje odrębne tryby, a mianowicie odpowiednio wznowienie postępowania oraz stwierdzenie nieważności decyzji. Odnosząc się do innych zarzutów skargi dot. braku zgody A. W. na uchylenie decyzji, która zdaniem skarżącej Spółdzielni nie była stroną postępowania, czy też zarzutu naruszenia art. 154 K.p.a. przez jego niezastosowanie z racji nie nabycia prawa przez Spółdzielnię, Sąd podziela pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ,że sprawa podlegała rozpoznaniu na podstawie art. 155 k.p.a., który wprawdzie przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, pod warunkiem jednak, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i jednocześnie przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Na uchylenie lub zmianę decyzji powinny przy tym wyrazić zgodę wszystkie strony postępowania. Podkreślić należy, że przez zgodę strony w rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a., niezbędną do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, uznaje się nie wyłącznie zgodę strony wszczynającej takie postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca uchyleniu lub zmianie na podstawie art. 155 k.p.a Ponadto w sprawie tej organ wojewódzki pismem z dnia 13 lutego 2013r., wezwał Budowlaną Spółdzielnię Mieszkaniową I. do sprecyzowania żądania zawartego we wniosku z dnia 25 stycznia 2013r., a Budowlana Spółdzielnia Mieszkaniowa I., pismem z dnia 25 lutego 2013r. wskazała, że "w przypadku, kiedy organ administracji uzna, iż na podstawie przedmiotowej decyzji strona nabyła prawo, podstawą rozstrzygnięcia będzie art. 155 Kpa. Równocześnie, Spółdzielnia z ostrożności podała, iż wnosi o uchylenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 Kpa ". Odnosząc się do kwestii nabycia przez Spółdzielnię Mieszkaniową I. praw na mocy decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2003 r., wskazać należy ,że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo wyjaśnił z powołaniem się na orzecznictwo sądowe, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabyła prawa". Może zatem ono nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2003 r. sygn. akt SA 3205/01, z dnia 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07). Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa a biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy – skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).