I OSK 1301/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1240/13 w sprawie ze skargi G. B. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1240/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zwolnienia ze służby oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujące okoliczności sprawy: Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. G. B. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostatecznym rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2007 r., [...]. Powołując się na treść art. 148 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. wskazał, że ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia jego w czynnościach służbowych – nastąpiło bowiem zatarcie skazania z mocy prawa. Skarżący wyjaśnił, iż prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] został uznany winnym popełnienia przestępstw z art. 271 § 1 i art. 18 § 3 w zw. z art. 286 § 1 i art. 11 § 2 K.k. i wymierzono mu karę 1 roku pozbawienia wolności w zawieszeniu na 3 lata próby, karę grzywny 10 stawek dziennych po 20 złotych oraz zakaz wykonywania zawodu policjanta (funkcjonariusza publicznego) na okres 4 lat. Do okresu zakazu wykonywania zawodu policjanta zaliczono mu okres zawieszenia w czynnościach służbowych. Z dniem [...] grudnia 2012 r. upłynął okres próby 3 lat i 6 miesięcy oraz upłynął również 4 letni okres zakazu wykonywania zawodu policjanta (funkcjonariusza publicznego), a na mocy art. 76 § 1 K.k. skazanie uległo zatarciu z mocy prawa. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] Komendant Miejski Policji w Poznaniu (zwany dalej: "Komendantem Miejskim") odmówił wznowienia postępowania zakończonego rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...]. Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu (dalej zwany "Komendantem Wojewódzkim"), po rozpatrzeniu zażalenia G. B., utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Poznaniu. Organ ten wskazał, iż rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2007 r., [...] Komendant Miejski, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm. - zwanej dalej "u.P."; obecnie tekst jedn. ustawy opubl. w Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687) zwolnił G. B. ze służby z dniem [...] grudnia 2007 r. Organ wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2006 r. w Prokuraturze Rejonowej Poznań[...] w ramach śledztwa [...] - st. post. G. B. przedstawiono zarzuty popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 Kodeksu karnego oraz zastosowano wobec niego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji i dozoru Policji. Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 9 u.P., policjanta można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych. Komendant Miejski dodał, że przepis ten został wprowadzony nowelizacją ustawy o Policji z dnia 21 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 158. poz. 1122), która obowiązuje od dnia 20 września 2006 r. Na dzień wydania rozkazu o zwolnieniu policjant pozostawał zawieszony w czynnościach służbowych. Komendant Wojewódzki podkreślił, że decyzja o zwolnieniu G. B. ze służby była następstwem wydanego przez Prokuraturę Rejonową Poznań [...] w ramach śledztwa [...] postanowienia z dnia [...] marca 2006 r. o przedstawieniu policjantowi zarzutu popełnienia przestępstwa z art. 271 § 1 K.k. oraz postanowienia o zastosowaniu wobec niego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych i oddaniu pod dozór Policji, który to środek zapobiegawczy do dnia zwolnienia za służby nie został uchylony. Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2009 r., [...] Sąd Rejonowy [...] w Poznaniu uznał G. B. za winnego przestępstw z art. 271 § 1 i art. 18 § 3 w zw. z art. 286 § 1 i art. 11 § 2 K.k. Następnie w dniu [...] grudnia 2012 r. Sąd Rejonowy [...] w Poznaniu wydał postanowienie na mocy którego postanowił zaliczyć skazanemu G. B. na poczet orzeczonego wyrokiem Sądu Rejonowego [...] w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2009 r. na okres 4 lat środka karnego w postaci zakazu pełnienia funkcji funkcjonariusza publicznego orzeczonego okres stosowania środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia G. B. w czynnościach służbowych funkcjonariusza Policji od dnia [...] marca 2006 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. Powołując się na powyższe Komendant Wojewódzki uznał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wznowienia postępowania określona w przytaczanym art. 145 § 1 K.p.a. - w tym również wymieniona w pkt 8 tego przepisu, na którą powołuje się skarżący. Zdaniem organu zatarcie skazania określone w art. 76 § 1 K.k. nie jest przesłanką do wznowienia postępowania. Komendant Wojewódzki dodał, że w świetle art. 42 ust. 1 u.P. podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne stanowi jedynie uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby z powodu jej wadliwości. Dalej natomiast wskazuje, że zgodnie z art. 42 ust. 7 u.P., przywrócenie do służby policjanta może nastąpić w przypadku, jeżeli postępowanie karne zostało zakończone prawomocnym wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego. W sprawie sytuacja taka nie miała jednak miejsca, gdyż G. B. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego został skazany za przestępstwo umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego i wyrok ten nie został uchylony, a jedynie nastąpiło zatarcie skazania z mocy prawa. Na powyższe postanowienie G. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący zarzucił naruszenie: – art. 145 § 1 pkt 2 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 9 u.P. w związku z art. 231 § 1 K.k. poprzez pominięcie, że decyzja, której dotyczy wznowienie, została wydana w wyniku przestępstwa przekroczenia uprawnień i działania na szkodę interesu publicznego; – art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt. 9 u.P. i art. 76 § 1 K.k. poprzez nieuwzględnienie, że postanowienie prokuratora [...] z dnia [...] marca 2006 r. o zastosowaniu wobec skarżącego środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych - z mocy prawa zostało uchylone z chwilą zakończenia postępowania karnego i ustały przyczyny zawieszenia na skutek zatarcia skazania z mocy prawa (art. 76 § 1 K.k.); – art. 42 ust. 1 i art. 42 ust. 7 u.P. poprzez błędną wykładnię i stwierdzenie, że przywrócenie do służby może nastąpić w przypadku, jeżeli postępowanie karne zakończyło się wyrokiem uniewinniającym albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego; – art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nie rozpatrzenie sprawy w sposób wszechstronny, przy uwzględnieniu słusznego interesu skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, że w niniejszej sprawie przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. nie zaistniała. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli "decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". W tej sprawie skarżący wystąpił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym rozkazem personalnym o zwolnieniu go ze służby z powodu przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "Policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach (...) upływu 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, jeżeli nie ustały przyczyny będące podstawą zawieszenia". W ocenie Sądu nie ulegało wątpliwości, że skarżący został zawieszony w czynnościach służbowych postanowieniem prokuratora z dnia 24 marca 2006 r. wydanym na podstawie art. 276 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (Dz. U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555 ze zm.). Ze złożonego przez skarżącego wniosku ani też z materiału dowodowego nie wynikało, aby postanowienie to zostało "następnie uchylone lub zmienione". Sąd podkreślił że zawieszenie w czynnościach służbowych skarżącego z całą pewnością obowiązywało przez okres 12 miesięcy, co uzasadniało zwolnienie go ze służby. Ponadto, w dacie, w której zwalniano skarżącego ze służby było ono w pełni aktualne. Okres stosowania środka zapobiegawczego jednoznacznie potwierdza znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., [...]. W postanowieniu tym na okres orzeczonego 4 letniego środka karnego w postaci zakazu wykonywania zawodu funkcjonariusza publicznego zaliczono G. B. właśnie okres rzeczywistego stosowania środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych Policji przypadający od [...] czerwca 2006 r. do [...] grudnia 2007 r. (skarżącego zwolniono ze służby [...] grudnia 2007 r.). Postanowienie prokuratora o zawieszeniu G. B. w czynnościach nie zostało też uchylone. Co prawda, po części rację ma skarżący, że środek zapobiegawczy przestał być stosowany zgodnie z przepisami K.p.k., niemniej zdecydowanie zbyt daleko idące jest stwierdzenie, że nastąpiło "uchylenie zawieszenia w czynnościach służbowych z mocy prawa". Zgodnie z art. 249 § 4 K.p.k. "Środki zapobiegawcze mogą być stosowane aż do chwili rozpoczęcia wykonania kary (...)". Z przepisu tego wynika, że chwili rozpoczęcia wykonywania kary środek nie mógł być już stosowany, natomiast nie oznacza to, że można mówić o jego "uchyleniu" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Dodać trzeba, że z akt sprawy nie wynika natomiast, aby zastosowany wobec skarżącego środek zapobiegawczy w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych został uchylony na podstawie art. 253 K.p.k., np. z powodu odpadnięcia przyczyny jest ustanowienia. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie okoliczność powołana przez skarżącego polegająca na zdezaktualizowaniu się (zgodnie z przepisami K.p.k.) skutków orzeczonego wobec niego środka zapobiegawczego z całą pewnością nie kwalifikuje się jako podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Trzeba bowiem wyraźnie odróżnić "uchylenie lub zmianę" decyzji lub orzeczenia sądu, o których mowa w analizowanej podstawie wznowienia, od zdarzeń, które – najogólniej rzecz ujmując – powodują ustanie ich skutków prawnych z mocą na przyszłość. W przypadku art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. ustawodawca pod pojęciem "uchylenia lub zmiany" rozumie takie akty, które podważają decyzje lub orzeczenia będące podstawą ostatecznych decyzji administracyjnych. Występuje wówczas potrzeba wznowienia postępowania, gdyż w ten sposób podważone zostaje niejako ogniwo sekwencji zależnych od siebie rozstrzygnięć i zachodzi konieczność rozpoznania sprawy późniejszej w nowych warunkach prawnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie wiąże natomiast przesłanki wznowieniowej z innymi okolicznościami, które powodują wygaśnięcie skutków decyzji lub orzeczeń ze skutkiem na przyszłość. Nie można bowiem wówczas mówić o podważeniu danego rozstrzygnięcia, które uzasadniałoby potrzebę ponownej oceny zasadności wydanej na jego podstawie decyzji ostatecznej. Również fakt zatarcia skazania G. B. - z którego wyprowadza on wniosek o odpadnięciu ze skutkiem wstecznym materialnoprawnej podstawy zawieszenia go w czynnościach służbowych przez prokuratora - nie uzasadnia twierdzenia, że postanowienie prokuratora o zawieszeniu w czynnościach służbowych "zostało następnie uchylone lub zmienione" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Podkreślić trzeba, że rozkaz personalny o zwolnieniu G. B. nastąpił z powodu upływu 12 miesięcy zawieszenia w go czynnościach, a więc obiektywnej okoliczności aktualnej na datę wydania tego rozkazu. Fakt, iż po wielu latach skazanie G. B. uległo zatarciu w żadnym razie nie podważa zatem rozkazu o zwolnieniu. Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie powołał się na żaden akt, który podważałby wydane przez prokuratora postanowienie o zawieszeniu go w czynnościach służbowych. Natomiast "naturalne" ustanie skuteczności środka zapobiegawczego zgodnie z art. 249 § 4 K.p.k., a także zatarcie skazania nie mogą być utożsamiane ze "zmianą lub uchyleniem", o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W ocenie Sądu pierwszej instancji organy trafnie odmówiły wznowienia postępowania, bowiem wskazywane przez skarżącego przyczyny wznowienia: ustanie skutków środka tymczasowego w postaci zawieszenia w czynnościach służbowych oraz zatarcie skazania w sposób oczywisty nie mieszczą się w katalogu przesłanek wznowieniowych. Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia Sąd doszedł do przekonania, że organy nie naruszyły art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 9 u.P. Pozostałe zarzuty skargi były w ocenie Sądu nietrafne. Jeśli chodzi o zarzut, że w sprawie zwolnienia G. B. z Policji zaistniała przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., to wskazać należy, iż postępowanie administracyjne toczyło się z inicjatywy skarżącego, a przesłanki tej skarżący nie powołał we wniosku o wznowienie; zwrócił na nią uwagę dopiero w skardze. Nie była ona zatem przedmiotem postępowania administracyjnego kontrolowanego w niniejszej sprawie przez Sąd. W ocenie Sądu nie naruszono też art. 42 ust. 1 i ust. 7 u.P. Na wstępie podkreślenia wymaga, że przepisów tych w sprawie nie stosowano. Powołane zostały one tylko na poparcie tezy, że zatarcie skazania nie otwiera drogi do przywrócenia do służby. Jeśli natomiast chodzi o trafność powołania się tych przepisów w kontekście sprawy, to w pełni zgodzić się należy z wnioskowaniem Komendanta Wojewódzkiego, że skoro w myśl art. 42 ust. 1 i 7 u.P. tylko zakończenie postępowania karnego prawomocnym wyrokiem uniewinniającym (albo orzeczeniem o umorzeniu postępowania z powodu niepopełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego lub braku ustawowych znamion czynu zabronionego) uzasadnia przywrócenie do służby policjanta zwolnionego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 9 u.P., to w konsekwencji wbrew intencji ustawodawcy byłaby taka interpretacja przepisów K.p.a., która de facto skutkowałaby przywróceniem do służby policjanta prawomocnie skazanego po zatarciu skazania. Sąd w tym miejscu dodaje, że policjant, który został skazany za przestępstwo, a skazanie uległo zatarciu, może się ubiegać o przyjęcie do służby na normalnych zasadach. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. B. Zarzucił w niej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ponieważ Sąd odmówił kontroli decyzji z przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a., wydanie decyzji w wyniku przestępstwa oraz rozstrzygnął istniejące wątpliwości prawne przy rozpatrywaniu drugiej przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. co do uchylenia zawieszenia w czynnościach służbowych na niekorzyść skarżącego nie kierując się regułą interpretacyjną "In dubio pro libertate"( w razie wątpliwości na korzyść wolności obywatela) wynikającą z art. 2 i art. 31 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 5 § 2 Kpk. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, art. 134 § 1 P.p.s.a., ponieważ Sąd nie będąc związany granicami skargi bezpodstawnie odmówił rozpatrzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. - wydania decyzji w wyniku przestępstwa, mimo, iż mieściła się ona w granicach sprawy skarżącego, art. 141 § 4 P.p.s.a. ponieważ sąd nie rozpoznał części podniesionych w skardze zarzutów, ogólnikowo rozpatrzył wątpliwości prawne, niewłaściwie i niejednoznacznie je interpretując w uzasadnieniu wyroku oraz art. 145 § 1 lit. a i c i art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zawarte w skardze kasacyjnej podstawy zaskarżenia wyroku nie dają podstaw do jej uwzględnienia. Istota wniesionych zarzutów sprowadza się do wykazania przez skarżącego kasacyjnie, iż w tej sprawie Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż nie zachodzi przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. oraz że Sąd ten bezpodstawnie nie zbadał przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.. Z tymi zarzutami skarżący kasacyjnie powiązał z kolei naruszenie przez Sąd art. 134 i 141 § 4 P.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postepowania, wskazać należy, iż nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Ogólnikowe uzasadnienie tego zarzutu nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na szczegółowszą jego analizę, jednakże wskazania wymaga, iż zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym, zaś o jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast, jak czyni to skarżący kasacyjnie przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Skarżący kasacyjnie upatrywał naruszenia tego przepisu w braku rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. mimo, iż mieściła się ona, zdaniem skarżącego kasacyjnie, w granicach sprawy. Zarzut ten nie jest trafny. Wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, umożliwiający przy spełnieniu przesłanek ustawowych uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe wszczyna się na wniosek złożony przez uprawnioną osobę lub z urzędu. W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, to treść wniosku, a zatem i wskazana przesłanka z art. 145 K.p.a., zakreśla granice sprawy. Poza te granice nie mógł wyjść organ rozpoznający wniosek, nie mógł również tego zrobić Sąd. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2012 r. II OSK 1925/12). Skoro zatem Sąd pierwszej instancji, jak wykazano wyżej, nie mógł ocenić prawidłowości kontrolowanego postanowienia pod kątem istnienia bądź nie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. , to tym samym nie można było uznać za zasadny zarzut błędnej wykładni art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 2, art. 7 i art. 31 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd bowiem, związany treścią art. 134 § 1 P.p.s.a. nie tylko nie mógł rozpoznać przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. , lecz rozpoznając ją w sytuacji, gdy takiego wniosku przed organami administracji nie złożył skarżący kasacyjnie, sam naruszyłby ten przepis. Sąd administracyjny rozpoznając sprawę nie jest wprawdzie związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże musi rozpoznać sprawę w jej granicach. Końcowo wskazać należy iż stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Nieprawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji dokonał oceny istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. na etapie oceny postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Brak zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 149 § 3 K.p.a. uniemożliwił jednakże Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę zaskarżonego wyroku w tym zakresie. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.