II SA/Wr 872/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Alicja Palus – spr. Protokolant Asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lutego 2014 r. sprawy ze skargi K.Spółka Jawna I. B. B. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku usług poligraficznych oddala skargę. Decyzją z dnia [...]r. Nr[...], wydaną po uchyleniu przez Wojewodę D. decyzji wydanej w tej sprawie z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozparzenia organowi pierwszej instancji, Prezydent W. stosując przepisy art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 92 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) zatwierdził projekt budowalny i udzielił K. Spółce jawnej I. I B. B. z siedzibą przy ul. O. [...]we W. pozwolenia na budowę inwestycji: budowa budynku usług poligraficznych i zagospodarowanie terenu w granicach własności (w tym przyłącze kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej oraz wewnętrzna instalacja gazu i w/z) na terenie działki przy ul. J. [...] we W. (działka nr [...], AM-[...], obręb O.). W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił okoliczności sprawy, wskazując m.in., że postanowieniami z dnia [...] r. i z dnia [...] r., wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 – Prawo budowlane, wcześniej powoływanej inwestor został wezwany do usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym i do tych wezwań się zastosował. Ponadto Prezydent W. wyjaśnił w uzasadnieniu, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z zapisami obowiązującego dla terenu zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...]r., Nr[...], projektowany obiekt nie spowoduje pogorszenia standardów środowiska, zamierzona działalność usługowa, która ma być w nim realizowana jest nieuciążliwa, a projekt po dokonaniu w nim wymaganych korekt został uzgodniony przez Miejskiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia [...]r. (Nr[...]). W takich okolicznościach – jak wskazał Prezydent W. w zakończeniu uzasadnienia – właściwy organ był zobligowany do zastosowania art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i udzielenia pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez D.P., A.P. reprezentowanego przez pełnomocnika oraz spółkę "N. Z." z siedzibą we W., działającą w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej ul. J. [...] we W. W złożonych odwołaniach zarzucono przede wszystkim, że wnioskowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obniży wartość sąsiednich nieruchomości i wyeliminuje możliwość ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem, a ponadto zakłóci ogólną koncepcję urbanistyczną rejonu O. Podniesiono również, że inwestorzy drukują na znaczną skalę foldery, ulotki, katalogi i produkują opakowania dla klientów branży spożywczej, farmaceutycznej, kosmetycznej, chemicznej oraz elektronicznej. Ponadto wskazano, że hala produkcyjna będzie generować hałas, ciepło, substancje chemiczne, duże ilości zanieczyszczeń, a składnica materiałów papierowych zwiększy ryzyko zagrożenia pożarem. Zwrócono też uwagę na konieczność zwiększenia – w przypadku zrealizowania inwestycji – ilości kursów pojazdów wielkotonażowych, obsługujących halę produkcyjną i nieprzystosowanie dróg na osiedlu O. do obsługi takich pojazdów. W toku postepowania odwoławczego organowi drugiej instancji doręczone zostało pismo Przewodniczącej Rady Osiedla O. – R., zarzucające niezgodność funkcji budynku z ustalonym przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczeniem działki oraz pismo inwestora z załączoną opinią rzeczoznawcy, dotyczącą projektowanego obiektu, w której stwierdzono, że nie będzie on pełnił funkcji tradycyjnej drukarni, bowiem przewidziana w projekcie funkcja usługi poligraficzne związana będzie z bezpośrednią obsługą klienta. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego Wojewoda D. decyzją z dnia [...]r. Nr[...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie przedstawił regulacje materialnoprawne, w tym przede wszystkim treść art. 35 ust. 1 pkt 1-4, art. 33 ust. 2 pkt 6 i art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, wcześniej powoływanej. Wskazał jednocześnie, że właściwy organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Tylko bowiem w przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 art. 35, jako że przedłożony projekt budowlany musi być przede wszystkim zgodny z ustaleniami, które określają przeznaczenie, sposób zagospodarowania i zabudowy terenu. Następnie Wojewoda D. wyjaśnił, że teren zainwestowania obejmuje działkę gruntu o numerze ewidencyjnym[...], AM-[...] obręb O. Obszar ten został oznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. K. we W., (uchwała Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...] r. Dz. Urz. Woj. D. Nr [...], poz.[...]), symbolem 35U. Zgodnie z § 45 pkt 1 w/w planu dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 35U ustala się przeznaczenie podstawowe jako "zabudowę usługową" lub "usługi sportu", zaś jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się "parkingi" lub "zieleń urządzoną". Odnosząc się do przedmiotowej inwestycji, która przewiduje budowę budynku usług poligraficznych należy z całą pewnością stwierdzić, iż analizowanego zamiaru budowlanego nie można zaliczyć do kategorii: usług sportu, parkingu, czy też urządzonej zieleni. Dokonując analizy czy projektowany budynek usług poligraficznych można zaliczyć do kategorii zabudowy usługowej, organ odwoławczy wskazał, iż pojęcie zabudowy usługowej nie zostało zdefiniowane w/w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zgodnie z definicją słownikową przez zabudowę rozumie się budynki znajdujące się na jakimś terenie, zaś przez usługę rozumie się działalność gospodarczą służącą do zaspokajania potrzeb ludzi (ludności) przez osoby mające odpowiednie kwalifikacje i dysponujące potrzebnym sprzętem, lokalem itp. (Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. prof. Stanisława Dubisza, IV tom str. 281, wyd. 2006 Warszawa). Z połączenia zatem tych dwóch znaczeń wynika, iż przez zabudowę usługową należy rozumieć budynki przeznaczone na prowadzenie działalności gospodarczej służącej zaspokojeniu potrzeb ludności, do której właśnie się zalicza działalność usługową. Usługami bowiem w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. Nr 207, poz. 1293 z późn. zm.) są wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarczych prowadzących działalność o charakterze produkcyjnym, nietworzące nowych dóbr materialnych, które łącznie stanowią usługi na rzecz produkcji oraz wszelkie czynności świadczone na rzecz jednostek gospodarki narodowej i na rzecz ludności, przeznaczone dla celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej i ogólnospołecznej (Ustawa o Swobodzie działalności Gospodarczej. Komentarz, red. A. Powałowski, Oficyna Wydawnictwo 2009, s. 27). Według PKWiU usługami są m.in.: 1) czynności o charakterze naprawczym, remontowym, konserwacyjnym (z wyłączeniem napraw gwarancyjnych wykonywanych przez producenta własnymi siłami); 2) czynności będące współdziałaniem w procesie produkcji, ale nietworzące bezpośrednio nowych dóbr; 3) czynności z zakresu budownictwa, handlu, transportu i łączności; 4) czynności zaspokajające potrzeby porządkowo-organizacyjne. Zdaniem Wojewody D. przez przeznaczenie terenu na zabudowę usługową należałoby rozumieć możliwość lokalizacji takiej zabudowy, która byłaby związana bezpośrednio z prowadzeniem działalności gospodarczej w celach usługowych. Możliwość realizacji zabudowy usługowej na terenie nieruchomości należącej do inwestora doznaje jednak na podstawie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ograniczeń, bowiem § 4 pkt 1 mpzp wymienia różnego rodzaju kategorie przeznaczenia terenów objętych przedmiotowym planem, w tym np. usługi sportu (w podpunkcie 5), które według § 3 pkt 16 przedmiotowego planu stanowią niewielkie obiekty sportowe typu: kluby bilardowe, kręgielnie, siłownie. Oznacza to, iż lokalny uchwałodawca decydując się na wprowadzenie do planu różnych kategorii przeznaczenia terenu, dotyczących tej samej funkcji dążył do doprecyzowania funkcji terenu poprzez wskazanie możliwości prowadzenia konkretnego rodzaju działalności gospodarczej. W ocenie organu są to zatem kategorie rozłączne, a potwierdza to § 4 pkt 2 przedmiotowego planu, w którym ustanowiono zakaz wprowadzenia przeznaczeń innych, niż te, które są dla nich ustalone w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu orzekającego, po myśli powyższego przepisu, w zakres zabudowy usługowej nie będą wchodziły te budynki, które pomimo tego, że służą prowadzeniu działalności usługowej, to zostały zakwalifikowane do innej "usługowej" kategorii przeznaczenia terenu (vide: budynki rekreacji sportowej - usługi sportu). Organ zwrócił uwagę, że treść analizowanego projektu budowlanego wskazuje, iż zaprojektowany budynek będzie przeznaczony na usługi poligraficzne, takie jak usługi reprograficzne w obsłudze bezpośredniej klientów a także na zlecenia długoterminowe (kserokopiowanie monochromatyczne i kolorowe w formatach typowych oraz wielkoformatowych, plotowanie plików komputerowych tekstowych i graficznych w formatach typowych oraz wielkoformatowych, monochromatycznych i kolorowych, a także wydruki małonakładowe na urządzeniach cyfrowych monochromatycznych i kolorowych), wykonywanie usług typografii i składu komputerowego materiałów powierzonych, formatowanie, składanie i kompletacja materiałów tekstowych i graficznych. Ponadto w budynku przebudowywanym projektant przewidział magazyn (skład materiałów do wydruku jak papier, kartony). W świetle tak określonej funkcji inwestycji tutejszy organ stwierdził, iż w analizowanym przypadku mamy do czynienia z zamiarem budowlanym inwestora polegającym na budowie kompleksu, to jest budynku wraz z częścią magazynową przewidzianego do realizacji usług a także produkcji z zakresu poligrafii, czyli działu przemysłu obejmującego wszystkie rodzaje techniki drukarskiej (str. 316 w/w słownika, IV tom). Wojewoda D. dodatkowo podkreślił, iż jedną z technik drukarskich jest wymieniona w projekcie typografia, przez którą rozumie się technikę druku wypukłego, a ponadto inwestor wskazuje wprost, że będzie zajmował się tzw. małą poligrafią zajmującą się za pomocą tzw. zminiaturyzowanych urządzeń i środków drukarskich produkcją książek, broszur i druków akcydensowych o małym nakładzie metodami kopiowania i powielania (str. 53 projektu). Powyższe zatem pozwala stwierdzić, iż zamiar inwestora obejmuje budowę (drukarni akcydensowej wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Albowiem drukarnia akcydensowa to nic innego jak zakład zajmujący się produkcją tzw. druku okolicznościowego (np. ulotka, etykietka, katalog - str. 707 w/w słownika, IV tom), do którego inwestor nawiązuje w opisie programu użytkowego inwestycji. Nie zmienia powyższej oceny fakt, iż projektowany budynek nie będzie pełnił funkcji w rozumieniu inwestora "tradycyjnej drukarni", albowiem w drukarni mogą mieścić się takie pomieszczenia, które zapewniają bezpośrednią obsługę klienta, a tym samym są dostosowane do świadczenia usług poligraficznych na miejscu. Nie jest bowiem istotne to, czy na teren obiektu będą mieć wstęp klienci, ale to jaką obiekt ma pełnić funkcję, zaś z akt sprawy wynika, iż mamy do czynienia w istocie z budynkiem drukarni, o czym zaświadcza część "produkcyjna" budynku o powierzchni 755 m2, w której to przewiduje się realizację usług poligraficznych. W zakończeniu uzasadnienia organ odwoławczy wskazał, iż w świetle § 45 pkt 1 omawianego planu dla terenu inwestycji nie została przewidziana funkcja drukarni z introligatornią i magazynami, o której mowa w § 4 pkt 1 ppkt 7 mpzp, co oznacza, iż na terenie działki inwestora nie można lokalizować drukarni z introligatornią i magazynami, albowiem zakaz określony w § 4 pkt 2 przedmiotowego planu uniemożliwia wprowadzenia przeznaczeń innych niż te, ustalone dla danego obszaru w/w planie. Dla działalności tej zarezerwowano bowiem obszar oznaczony symbolem 24 U, na którym to zresztą inwestor taką działalność prowadzi. Mając zatem na uwadze, iż zaprojektowany budynek będzie pełnił funkcje drukarni z introligatornią i magazynami (do takiej bowiem kategorii przeznaczenia terenu należy zaliczyć projektowany budynek usług poligraficznych), a dla terenu inwestycji nie została przewidziana funkcja drukarni z introligatornią i magazynami, to analizowana inwestycja obejmująca zagospodarowanie części obszaru oznaczonego symbolem 35U narusza ustalenia § 45 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji – w uznaniu organu orzekającego - brak było podstaw do wezwania inwestora do usunięcia nieprawidłowości w tym zakresie. Podsumowując dokonane rozważania Wojewoda D. uznał, że zaskarżona decyzja wymaga uchylenia, a ponadto z uwagi na zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące terenu zainwestowania należało odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczy zakwestionowała [...] Spółka J. I. i B. B. z siedzibą we Wrocławiu poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi, działający imieniem strony skarżącej pełnomocnik powołując się na przepisy art. 50 §1, art. 52 § 1 i § 2, art. 53 § 1 oraz art. 54 §1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zaskarżył decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w całości i na podstawie art. 57 §1 pkt 3 powołanej powyżej ustawy procesowej zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszaniem: I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) § 45 ust. 1 pkt 1) lit. a) uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. K. we W. (dalej zwanej "planem" lub "mpzp") w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3) i 7) planu, § 4 ust. 2 planu oraz § 3 ust. 1 i 5 pkt 3) planu, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu przez organ II instancji, że zamierzenie inwestycyjne skarżącej obejmujące zagospodarowanie części obszaru oznaczonego symbolem 35U "narusza ustalenia § 45 pkt 1 mpzp", w sytuacji gdy w stanie faktycznym sprawy - wobec: a) braku wyraźnych ograniczeń i zakazów w treści planu b) treści art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm., dalej zwanej "Prawem budowlanym") oraz art. 15 ust. 2 pkt 9) w zw. z art. 6 oraz art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. 2012 poz. 647 ze zm., dalej "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), c) treści innych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na terenie Miasta W., a także d) norm konstytucyjnych zawartych m. in. w art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 § 1-3, art. 32 § 1 i 2, art. 64 § 2 i 3 Konstytucji RP, jak również wobec treści art. 140 Kodeksu cywilnego, - inwestycję skarżącej zaliczyć należy do kategorii przeznaczenia terenu - "zabudowy usługowej", co z kolei prowadzić powinno do uznania jej za zgodną z ustaleniami art. 5 ust. 1 pkt 1) mpzp, a w konsekwencji również naruszenie 2) art. 35 ust. 1 pkt 1) oraz art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, poprzez ich niewłaściwe zastosowania polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że w stanie faktycznym sprawy złożony przez skarżącą projekt budowlany był niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie - wobec spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego - obligował organ II instancji do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji, wskutek czego doszło do wydania rozstrzygnięcia: - bez oceny (rozpatrzenia) całokształtu materiału dowodowego, - w oparciu o ustalenia nie znajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, - bez wypowiedzenia się organu odnośnie poszczególnych dowodów stanowiących materiał dowodowy sprawy, w tym bez wskazania przez organ II instancji stopnia wiarygodności i mocy dowodowej poszczególnych dowodów, co przejawiało się w szczególności brakiem uwzględnienia przy wydawaniu rozstrzygnięcia: - aktualnego zagospodarowania i użytkowania terenu oznaczonego w planie symbolem 35U - pominięciem dowodów wskazujących na istnienie na tym obszarze budynku hali sportowej, - treści projektu budowlanego dla planowanej inwestycji, opinii rzeczoznawcy budowlanego w specjalności architektonicznej mgr inż. arch. S. Ż. z 8 sierpnia 2013 r., a także stanowiska organów administracji publicznej (organu I instancji, jak i organu ochrony środowiska) - dowodów (argumentów) wskazujących jednoznacznie na usługowy charakter (funkcję) planowanej inwestycji oraz jej zgodność z planem, co z kolei skutkowało nieprawidłowym i dowolnym uznaniem przez organ II instancji, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy zaprojektowany przez skarżącą budynek usług poligraficznych będzie pełnił funkcje drukarni z introligatornią i magazynami, co zdaniem organu wskazywało na sprzeczność analizowanej inwestycji obejmującej zagospodarowanie części obszaru oznaczonego symbolem 35U z ustaleniami § 45 ust. 1 pkt 1) planu, w sytuacji gdy należyta i wszechstronna ocena zgromadzonego materiału dowodowego prowadzić powinna do wniosku, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z planem, konsekwencją czego było również naruszenie: 2) podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz niewystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji (art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.), przez brak należytego wyjaśnienia skarżącej zasadności przesłanek, którymi kierował się organ uznając, m. in. że projektowany budynek skarżącej będzie pełnił funkcje drukarni z introligatornią i magazynami, kategorie przeznaczeń terenu wskazanych w planie mają charakter rozłączny, przede wszystkim jednak, że inwestycja skarżącej jest niezgodna z planem. Powołując się na tak sformułowane zarzuty oraz przepis art. 145 § 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z poniesionymi opłatami skarbowymi od pełnomocnictw. Ponadto skarżąca zwróciła się do organu drugiej instancji z wnioskiem o rozważenie skorzystania z przysługującego mu uprawnienia do zmiany zaskarżonej decyzji w trybie art. 54 § 3 powołanej powyżej ustawy. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja stanowiąca rozszerzenie zarzutów zawartych w jej petitum. Pełnomocnik skarżącej podkreślił w uzasadnieniu, że organ odwoławczy dokonał nieprawidłowej wykładni ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a poprzez to w sposób nieuprawniony rozszerzył ograniczenia prawa własności i zawierającego się w nim prawa do zabudowy, wynikającego z ustaleń planistycznych, które należy interpretować ściśle. Zwrócił też uwagę, że Prezydent W. udzielając pozwolenia na budowę nie dopatrzył się niezgodności z zapisami planu, w tym jego § 45 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 i 7 i § 4 ust. 2. Pełnomocnik strony skarżącej zarzucił również, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego kategorie przeznaczenia terenu wskazane w § 4 ust. 1 uchwały planistycznej nie mają charakteru rozłącznego, co potwierdza załącznik graficzny do planu i sposób wykorzystania w nim symbolu "U". W ocenie pełnomocnika skarżącej organ odwoławczy w sposób naruszający prawo odstąpił od wyjaśnienia pozostałych istotnych w sprawie kwestii nie wykorzystując w toku postępowania przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, co w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania w sprawie przepisu art. 35 ust. 4 tej ustawy. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 12 grudnia 2013 r. Wojewoda D. wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i odwołał się do argumentacji zawartej w jej uzasadnieniu. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 12 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącej spółki oświadczył, że podtrzymuje zarzuty zawarte w skardze i twierdzenia zawarte w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W toku postępowania jurysdykcyjnego prowadzonego w rozpoznawanej sprawie zastosowanie miały przepisy powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Należy ona do sfery materialnego prawa administracyjnego, co podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie o przedmiocie regulowanym tą ustawą przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Ta ustawa procesowa - stosownie do postanowienia art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - formułuje zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15), która w jego toku realizowana jest poprzez odwołanie lub inny środek zaskarżenia, umożliwiający weryfikację w trybie zwyczajnym kwestionowanego aktu. Skutecznie wniesione przez uprawniony podmiot odwołanie gwarantuje rozpoznanie sprawy, załatwionej przez organ administracji publicznej pierwszej instancji po raz drugi przez właściwy organ wyższego stopnia - przy zachowaniu jej tożsamości - i uzyskanie rozstrzygnięcia tego organu. Katalog rodzajów orzeczeń, jakie może zastosować w sprawie organ odwoławczy zawarty został w przepisie art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego i obejmuje on decyzje merytoryczne, merytoryczno– reformacyjne, kasacyjne i decyzje umarzające postępowanie. Podstawę prawną decyzji zaskarżonej do Sądu stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa (norma pierwsza), zgodnie z którym organ odwoławczy jest uprawniony do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, zakwestionowanej w toku instancyjnym odwołaniem, w całości albo w części i do orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Korzystając z przyznanej tym przepisem kompetencji orzeczniczej Wojewoda D. uchylił decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą K. Spółce Jawnej I. i B. B. z siedzibą we W. pozwolenia na budowę budynku usług poligraficznych i zagospodarowanie terenu w granicach własności (w tym przyłączy kanalizacji sanitarnej, deszczowej oraz zewnętrznej instancji gaza i w/z) przewidzianego do realizacji przy ul. J. [...] we W., działka nr[...], AM-[...], obręb O. i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla opisanej powyżej inwestycji. Orzekając w sposób negatywny dla inwestora organ odwoławczy uznał, że projekt budowlany nie jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na terenie przyszłego zainwestowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętymi uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr[...]. Zdaniem Sądu ocena przyjęta przez organ odwoławczy przy orzekaniu w sprawie jest prawidłowa. Należy też zwrócić uwagę, że organ odwoławczy zgodnie z przyjętą w praktyce orzeczniczej koncepcją zasady dwuinstancyjności w sposób wyczerpujący rozpatrzył na nowo materiał sprawy, zachowując jej tożsamość, a motywy rozstrzygnięcia – wbrew zarzutom skargi zostały przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogiem zawartym w art. 107 § 3 kpa. W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie zważyć przede wszystkim należy, że z treści powoływanego już wcześniej w uzasadnieniu przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Z materiału sprawy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że teren zainwestowania tj. działka oznaczona numerem geodezyjnym [...] (AM-[...], obręb O.), usytuowana przy ul. J. [...] we W. objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. K. we W, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...](Dz. Urz. Woj. D. Nr[...], poz.[...]). W tym akcie planistycznym przedmiotowy obszar należy do terenu oznaczonego symbolem 35U, którego przeznaczenie podstawowe lokalny prawodawca określił jako zabudowę usługową i usługi sportu, a przeznaczenie uzupełniające jako parkingi i zieleń urządzoną (§ 45 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały). Istotne też jest, że § 4 ust. 1 omawianej uchwały należącym do rozdziału 1 zawierającego ustalenia ogólnie, zamieszczony został katalog kategorii przeznaczeń terenu – w uznaniu Sądu mający charakter rozłączny – uwzględniający występujące w obszarze planistycznym funkcje terenów. Jednocześnie uchwałodawca w § 4 ust. 2 postanowił, że na każdym z terenów zakazuje się przeznaczeń innych niż te, które są dla niego ustalone w planie. Niektóre z kategorii przeznaczeń wymienione w § 4 ust. 1 uchwały zostały objęte wyjaśnieniem ich znaczeń dokonanym w treści § 2 omawianego aktu. Dotyczy to m.in. określeń: usługi handlu detalicznego, usługi sportu, usługi nieuciążliwe, usługi zdrowia. Nie uwzględniono w tym przepisie określenia zabudowa usługowa. W tak określonych warunkach prawnych inwestor zwrócił się w dniu 31 sierpnia 2012 r. do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej o udzielenie pozwolenia na budowę budynku usług poligraficznych i zagospodarowania terenu w granicach własności (w sposób wcześniej opisywany) na terenie działki oznaczonej numerem [...] przy ul. J. [...] we W. z jednoczesnym zatwierdzeniem projektu budowlanego. Z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego wynika, że przedmiotową inwestycję (rozbudowa istniejącego budynku i jego przebudowa) stanowi budynek dwukondygnacyjny o powierzchni zabudowy 622,20m2, łącznej powierzchni użytkowej 755 m2 (559,90 m2 – parter i 199,30m2 – piętro), w której na powierzchnię usługową (pomieszczenia i przestrzenie dostępne dla klientów oraz służące ich obsłudze i wykonywaniu zleceń bezpośrednich, pomieszczenia i przestrzenie dla personelu obsługującego klientów i wykonującego zlecenia) przeznaczono 199,70 m2, a na powierzchnię pomocniczą (pomieszczenia i przestrzenie niedostępna dla klientów - strefa rozlokowania urządzeń poligraficznych, magazyn papieru, przechowywanie przedmiotów usług na antresoli, komunikacja, kotłownia) przewidziano 555,30m2. Ponadto w części opisowej projektu podano, że w objętym wnioskiem budynku realizowane będą: a. usługi reprograficzne w obsłudze bezpośredniej klientów, w tym: - kserokopiowanie monochromatyczne i kolorowe w formatach typowych oraz wielkoformatowych, - plotowanie plików komputerowych tekstowych i graficznych w formatach typowych oraz wielkoformatowych, monochromatycznych i kolorowych, - wydruki małonakładowe na urządzeniach cyfrowych (drukarkach komputerowych) monochromatycznych i kolorowych, b. j.w. w obsłudze na zlecenia długoterminowe z odbiorem niebezpośrednim, c. wykonywanie usług typografii i składu komputerowego materiałów powierzonych (plików komputerowych tekstowych i graficznych), d. formatowanie, składanie i kompletacja materiałów tekstowych i graficznych wykonywanych na miejscu oraz powierzonych, wyjaśniając dodatkowo, że obiekt nie będzie pełnił funkcji tradycyjnej drukarni. Sąd podzielając ocenę przyjętą w rozpoznawanej sprawie przez organ odwoławczy zaaprobował i uwzględnił w dokonywanych czynnościach rozpoznawczych stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, to co do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla aktów normatywnych, a to powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę w kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaganej przez ustawodawcę relacji między nimi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1916/08, Lex nr 574407; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 505/11, Lex nr 1153309). Zdaniem Sądu – wobec niewyjaśnienia przez lokalnego prawodawcę w uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący dla terenu zainwestowania, określenia "zabudowa usługowa" oraz określenia przedmiotowej inwestycji jako "budynek usług poligraficznych" – Wojewoda D. podejmując czynności w zakresie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane wcześniej powoływanej, w sposób uprawniony i zasadny wykorzystał - w odniesieniu do istotnych w sprawie pojęć - publikację popularnonaukową w postaci Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego. Z jego treści wynika, że usługa jest to działalność gospodarcza służąca do zaspokajania potrzeb ludzi, prowadzona przez osoby mające odpowiednie kwalifikacje i dysponujące potrzebnym sprzętem, lokalem itp. natomiast poligrafia to dział przesyłek obejmujący wszystkie rodzaje techniki drukarskiej, a tzw. mała poligrafia to zespół urządzeń i środków drukarskich w zminiaturyzowanej formie, stosowanych do wydawania książek, broszur i druków akcydensowych o małym nakładzie metodami kopiowania i powielania. Należy też zwrócić uwagę, że w powoływanej publikacji pojęcie "produkcja" wyjaśnione jest jako zorganizowana działalność ludzka mająca na celu seryjne wytwarzanie określonych dóbr materialnych; proces wytwarzania czegoś dla potrzeb człowieka. W ocenie Sądu istotą rozróżnienia usługi i produkcji jest faktyczny rezultat działania człowieka przy zastosowaniu kryterium ilościowego. Efektem czynności usługi może być bowiem dobro materialne, ale jednostkowe (co nie oznacza pojedynczego), natomiast efektem działania produkcyjnego dobro materialne wytworzone w większej ilości, przekraczającej indywidualną potrzebę człowieka. Zdaniem Sądu parametry techniczne i użytkowe budynku, objętego zamierzeniem inwestorskim, a także wskazane w załączonym do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, projekcie budowlanym proporcje powierzchni usługowych i pomocniczych nie pozwalają zakwalifikować wnioskowanego obiektu jako zabudowę o funkcji (przeznaczeniu) usługowej, postrzeganej w sposób wyjaśniony przez językoznawców, ale również zgodny z potocznym rozumieniem terminu "usługa" zwyczajowym traktowaniem tak określonej działalności człowieka i wymogami racjonalnej oceny. Dodatkowo Sąd uznał też za właściwe wyjaśnić, że prawo zabudowy akcentowane w uzasadnieniu skargi, nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie takie zostało sformułowane m.in. w przepisie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, który określa zakres i formę ingerencji organów administracji architektoniczno – budowlanej w zamiar realizowania prawa zabudowy. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości należą również takie, które wynikają z ustaleń dotyczących przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Brak zgodności wnioskowanego zamierzenia budowlanego z tymi przepisami, powoduje niemożność jego realizacji na danym terenie. Należy też wskazać, że nie zasługuje na akceptację zarzut niezgodnego z prawem odstąpienia przez organ odwoławczy od trybu określonego w art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W sprawowanym w odniesieniu do wskazanego powyżej przepisu art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane orzecznictwie administracyjnym wskazywano wielokrotnie, że stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z powinności podejmowania czynności, uwzględnionej w przepis art. 35 ust. 3 powołanej powyżej ustawy. Przemawiają za tym względy ekonomii procesowej i zasada szybkości postępowania, a stanowisko to zostało powszechnie zaaprobowane w praktyce orzeczniczej. Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organ odwoławczy prawidłowo zastosował w rozpoznanej sprawie przepisy prawa materialnego, nie naruszając przy tym zasad procedury administracyjnej i stosownie do przepisu art. 152 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. PM 10.03.2014 r.