II GSK 2300/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Bd 1179/13 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: decyzją z dnia [...] października 2009 r. ZUS Oddział w B. przeniósł na skarżącego odpowiedzialność za zobowiązania z tytułu składek należnych od Fabryki [...] "I." Sp. z o.o. w B. Wnioskiem z dnia 9 listopada 2009 r. skarżący wniósł o częściowe umorzenie należności składkowych. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. ZUS Oddział w B. odmówił umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzja ta została utrzymane w mocy decyzją z dnia [...] października 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Bd 20/13 uchylił tę decyzję. Rozpoznając sprawę ponownie zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną stwierdził, że ponieważ w sprawie zapadł już wyrok należało wziąć pod uwagę art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W związku z tym Sąd przypomniał, że przyczyną uchylenia uprzedniej decyzji było uznanie przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organem. Wskazano, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył przepisy prawa, jednakże bardzo ogólnie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a wręcz w ogóle nie badał ustaleń organu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego stanu majątkowego skarżącego. Konfrontując te wskazania z treścią uzasadnienia obecnie zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że organ ponownie rozpoznając sprawę podjął kroki w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, czego dowodem jest ponowna analiza całokształtu sprawy. Organ wezwał skarżącego do złożenia oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz przedłożenia dokumentów potwierdzających aktualną sytuację finansową, oraz zwrócił się do Urzędu Miasta w B. Wydziału Uprawnień Komunikacyjnych o wskazanie posiadanych przez skarżącego pojazdów. Sąd stwierdził, że w trakcie postępowania skarżący przedłożył następujące dowody: oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz o sytuacji materialnej, zaświadczenie lekarskie o stanie zdrowia, dodatkowe pismo - wniosek z dnia 16 września 2013 r. Organ przyjął też, że w dniu 29 kwietnia 2010 r. i 14 lipca 2010 r. komornicy sądowi umorzyli postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku skarżącego z uwagi na bezskuteczność egzekucji. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ust.1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 121 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), należności z tytułu składek mogą być umarzane, a zgodnie z ust. 2 należności te mogą być umarzane tylko w przypadku całkowitej nieściągalności. Przypadki całkowitej nieściągalności składek wymienia wyczerpująco ust. 3 tego artykułu. W ocenie Sądu organ dokonał wystarczająco rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Z zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę to, że w dalszym ciągu na rzecz ZUS prowadzone jest wobec majątku skarżącego, administracyjne postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w B., który do chwili obecnej nie stwierdził bezskuteczności egzekucji. Nadto według Sądu na żadnym etapie postępowania skarżący nie wykazał by potraktować go w sposób szczególny. Skarżący uzasadniał wniosek tym, że nie odprowadzał składek, gdyż działał w interesie pracowników i firmy. Ponieważ nie wyjaśniono w czym skarżący konkretnie upatrywał polepszenia losu pracowników, Sąd przyjął, że bądź wypłacał im pieniądze należne na składki, bądź inwestował je w firmę. Takiego działania jednak nie usprawiedliwiały żadne wartości mogące być chronione w interesie społecznym. Sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do władzy czy sprawność aparatu państwowego, byłaby usprawiedliwieniem gdyby ZUS pobierając te wpłaty naruszył wartości. Według Sądu taka sytuacja nie miała miejsca, zatem skarżący nie znajdował się w szczególnej sytuacji implikującej umorzenie należności. Przychylenie się do jego prośby uderzałoby w równe traktowanie obywateli, gdyż potrzeba inwestowania pieniędzy w firmę czy jej pracowników jest istotą każdej działalności gospodarczej. II Skargę kasacyjną wniósł P. K. zaskarżajac wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. art. 28 ust. 2 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wobec przysługującego organowi uznania administracyjnego, w sytuacji zaistnienia ustawowej przesłanki umorzenia, obowiązkiem skarżącego było wykazanie interesu społecznego uzasadniającego żądanie, podczas gdy prawidłowe rozumienie wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, iż uznaniowy charakter decyzji ZUS, przy zaistnieniu ustawowej przesłanki umorzenia, tylko wówczas daje możliwość odmowy uwzględnienia wniosku, gdy to organ żądaniu strony przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego; 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 3 § 2 pkt 1 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.poprzez nierozpoznanie całości sprawy polegające na ograniczeniu kontroli sądowej w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz dokonania przez organ ustaleń faktycznych tylko co do okoliczności związanych z zaistnieniem ustawowych przesłanek umorzenia należności, przy równoczesnym pominięciu kontroli postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych związanych z okolicznościami podnoszonymi w uzasadnieniu decyzji o odmowie umorzenia należności podjętej w ramach uznania administracyjnego; b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.) poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz niewłaściwe uzasadnienie decyzji w zakresie ustaleń faktycznych, które potwierdzać miały odmowę umorzenia należności z tytułu składek w ramach uznania administracyjnego. Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w B. oraz przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wg norm przepisanych. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok Sądu I instancji oddalający skargę P. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Istota zarzutów naruszenia przepisów postępowania, podniesionych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., opiera się na zakwestionowaniu prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego i poczynionych na jego podstawie ustaleń faktycznych co do “okoliczności powołanych jako uzasadnienie odmowy umorzenia należności z tytułu składek w ramach uznania administarcyjnego w sytuacji zaistnienia po stronie skarżącego całkowitej nieściągalnosci składek". Zdaniem skarżacego Sąd dokonując kontroli rozstrzygnięcia nie rozpoznał całości sprawy ograniczając się jedynie do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego w zakresie zaistnienia ustawowych przesłanek umorzenia należności, “pominął kontrolę postępowania dowodowego i ustaleń faktycznych związanych z okolicznościami podnoszonymi w uzasadnieniu decyzji o odmowie umorzenia należności podjętej w ramach uznania administracyjnego". Uzasadniając te zarzuty autor skargi kasacyjnej wskazuje głównie na okoliczności, z których ma wynikać, że błędne jest stanowisko organu jakoby skarżący nigdy nie zamierzał regulować istniejącego zadłużenia, ponieważ po pierwsze dokonał spłaty części zadłużenia wobec ZUS, a po wtóre Sąd Rejonowy w B. prawomocnym wyrokiem zakwalifikował działania skarżącego jako wykroczenie i umorzył postępowanie. Wynika z tego, że strona skarżąca nie tyle podważa – jako wadliwe – faktyczne podstawy wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co sposób kwalifikowania ustalonych w sprawie faktów z punktu widzenia przepisów obowiązującego prawa, w rozpoznawanej sprawie art. 28 ust. 1 u.s.u.s., który daje organowi możliwość podjęcia decyzji o umorzeniu należności w ramach uznania administracyjnego. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej stawia na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 u.s.u.s. poprzez błędną wykładnię, stwierdzając, że uznaniowy charakter decyzji ZUS, przy zaistnieniu ustawowej przesłanki umorzenia, tylko wówczas daje możliwość odmowy uwzględnienia wniosku, gdy to organ żądaniu strony przeciwstawił i należycie umotywował zaistnienie ważnego interesu społecznego, jednakże treść tego zarzutu oraz jego uzasadnienie wskazują, że strona skarżąca w istocie kwestionuje prawidłowość decyzji podjętej w ramach uznania administracyjnego i zarzuca nienależyte umotywowanie tej decyzji. Zatem właściwsze byłoby w tej sytuacji zarzucenie naruszenia art. 28 ust. 1 u.s.u.s. Wobec tak zarysowanej istoty sporu prawnego sprawy, stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania o istotnym wpływie na wynik sprawy można rozpoznać łącznie. Jak stanowi art. 28 ust. 1 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład z uwzględnieniem ust. 2 – 4. Umorzenie należności z tytułu składek może nastąpić tylko w wypadku ich całkowitej nieściągalności, albo, w odniesieniu wyłącznie do ubezpieczonych będących płatnikami składek, w uzasadnionych przypadkach pomimo braku całkowitej nieściągalności. Użycie w art. 28 ust. 1 u.s.u.s. zwrotu "mogą być umarzane", wskazuje na to, że rozstrzygnięcie ZUS w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ administracji nie jest obowiązany do wydania jednoznacznej w treści decyzji w razie spełnienia czy zaistnienia ściśle określonych warunków. Oczywiście nie oznacza to, że organ, korzystając z możliwości działania na zasadzie uznania administracyjnego, może podejmować decyzje w sposób dowolny, ale ma obowiązek zgodnie z art. 7 k.p.a. wyważyć słuszny interes strony i interes publiczny. Przechodząc natomiast do sądowej kontroli decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego należy wskazać, że przepis art. 3 § 2 p.p.s.a., którego naruszenie autor skargi kasacyjnej zarzucił w punkcie 2a petitum skargi kasacyjnej, rzeczywiście wskazuje zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy. Natomiast kryterium tej kontroli określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), który stanowi, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji, mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne. Autor skargi kasacyjnej zakwestionował prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny wydanej w sprawie decyzji w zakresie przeprowadzonego postępowania dowodowego, zarzucając naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzega, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne, niewłaściwie ocenia ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. zadaniem organu jest podjęcie wszelkich, niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, według art. 77 § 1 k.p.a. organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a także ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Z kolei art. 107 k.p.a. zawiera katalog elementów formalnych decyzji oraz stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenia faktyczne przyjęte w zaskarżonym wyroku, dotyczące sytuacji majątkowej skarżącego, dokonane zostały w postępowaniu administracyjnym zgodnie z ww. zasadami postępowania. W sprawie ocena dokonana przez organ mieściła się w ramach przyznanego organom uznania administracyjnego. Wynik tej oceny, mimo że niezgodny z oczekiwaniami skarżącego, nie może oznaczać, że przeprowadzone postępowanie było niezgodne z obowiązującymi przepisami. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które zaakceptował Sąd I instancji, wynika, że komornik sądowy dwukrotnie umarzał postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku skarżącego, jednakże w dalszym ciągu na rzecz ZUS prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez Naczelnika Trzeciego Urzędu Skarbowego w B., który do chwili wydania decyzji nie stwierdził bezskuteczności egzekucji. Tych okoliczności autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje. W przypadku decyzji o umorzeniu należności z tytułu zaległych składek na ubezpieczenie, stwierdzić należy, że korzystna dla wnioskodawcy decyzja w tym przedmiocie może zostać wydana wyłącznie wówczas, gdy sytuacja materialna wnioskodawcy uniemożliwia mu wywiązanie się z tego obowiązku. Stan taki wynikać musi z zebranych w sprawie dowodów. Z uwagi na okoliczność, że przeciwko skarżącemu wciąż toczy się postępowanie egzekucyjne na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne wystawionych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych niezasadnym byłoby umorzenie należności z tytułu tych składek. Trzeba przy tym mieć na uwadze możliwość ponownego wystąpienia z wnioskiem w tej materii w razie istotnej zmiany okoliczności. Odmowa umorzenia należności nie przekreśla bowiem prawa skarżącego do ubiegania się o zastosowanie tego rodzaju ulgi w przyszłości. Nadto na wniosek skarżącego organ może odroczyć termin spłaty zobowiązania lub ustanowić spłatę zobowiązania w ratach. Nieusprawiedliwione jest również zarzucanie Sądowi I instancji, że naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Naruszenie tego przepisu może nastąpić w przypadku, gdy sąd I instancji nie zauważy niewskazanego w skardze naruszenia prawa przez organy administracji orzekające w sprawie, albo rozpozna sprawę, wykraczając poza jej granice. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę (A. Kabat, Komentarz do art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013). Nie powinno budzić wątpliwości, że Sąd I instancji rozpoznał sprawę, w której wydano zaskarżone rozstrzygnięcie. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, a biorąc pod uwagę trudną sytuację majątkową skarżącego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie rozstrzygnął w zakresie wniosku pełnomocnika skarżącego ustanowionego z urzędu o przyznanie kosztów pomocy prawnej, gdyż stosownie do art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. orzekanie o przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy należy do właściwości Sądu I instancji.