II SA/Ol 1143/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi A.B. na postanowienie Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 10 lipca 2013r. A. B., powołując się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej jako: "k.p.a."), zwrócił się do Komendanta Wydziału Żandarmerii Wojskowej o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia 28 lipca 2011r., nr "[...]", w sprawie przyznania dodatku za długoletnią służbę wojskową oraz ustalenie, że na dzień wydania tej decyzji pełnił służbę woskową od dnia 3 listopada 1998r, tj. posiadał wysługę 13 lat, 7 miesięcy i 6 dni, w związku z czym przedmiotowy dodatek przysługiwał mu w wyższej wysokości. W uzasadnieniu podniósł, że wydając przedmiotową decyzję organ nie uwzględnił faktu, iż przed rozpoczęciem pełnienia służby wojskowej, pełnił on służbę przygotowawczą w Komendzie Wojewódzkiej Policji w okresie od 20 lutego 1996r. do dnia 31 grudnia 1996r. Stwierdził, że okres ten powinien zostać zaliczony do wysługi, od której zależy wysokość dodatku za wieloletnią służbę wojskową. Wyjaśnił, że w dniu 28 maja 2013r. doręczona została mu decyzja o przyznaniu emerytury wojskowej, z której dowiedział się, że na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej ustalono mu dodatek za długoletnią służbę wojskową 14 lat, co w związku z posiadanym świadectwem służby z Komendy Wojewódzkiej Policji nie jest zgodne ze stanem faktycznym i wymaga ponownego ustalenia w drodze postępowania wznowieniowego. Zarzucił, że przy przyjęciu do służby wojskowej kadry nie poinformowały go o konieczności doręczenia świadectwa służby z KWP, wiedząc, że odbywał służbę przygotowawczą. Podał, że służby kadrowe twierdziły, że do lat służby nie zalicza się czasu przepracowanego w KWP w okresie krótszym niż rok kalendarzowy. Tym samym, w ocenie strony, kwestionowana decyzja wydana została z naruszeniem art. 7 i 9 k.p.a. Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2013r., nr "[...]" Komendant Wydziału Żandarmerii Wojskowej, działając na podstawie art. 148 § 1 i art. 149 § 3 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Zdaniem organu w sprawie nie pojawiły się jakiekolwiek okoliczności mogące stanowić podstawę wznowienia postępowania, a nawet gdyby przyjąć, że doszło do ich ujawnienia, to wnioskodawca nie zachował terminu 1 miesiąca do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ stwierdził, że wniosek strony zawiera sprzeczne oświadczenia. Zauważono, że wnioskodawca podał, że to z decyzji emerytalnej dowiedział się o ustalonym stażu, a jednocześnie wskazał, że służby kadrowe wiedziały o jego służbie w Policji. W ocenie organu skoro organ miał tę wiedzę, to tym bardziej posiadał ją wówczas sam zainteresowany. W zażaleniu na to postanowienie A. B. domagał się jego uchylenia i wznowienia postępowania w celu wydania decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a, ewentualnie zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Postanowieniem z dnia "[...]", nr ‘[...]" Komendant Oddziału Żandarmerii Wojskowej utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Uwzględniając treść pism wnioskodawcy, organ przyjął, że w chwili wydania kwestionowanej decyzji z dnia 28 lipca 2011r. strona wiedziała o niezaliczeniu do okresu pełnienia służby wojskowej służby przygotowawczej w Policji. Podkreślono, że żalący się otrzymywał dodatek za długoletnią służbę w okresach miesięcznych. Dlatego, zdaniem organu trudno uznać, że wiedzę o niezaliczeniu służby w Policji powziął dopiero z treści decyzji emerytalnej. Dodatkowo Komendant wskazał, że na organie nie ciążył obowiązek informowania o konieczności doręczenia świadectwa ze służby w KWP, albowiem organ nie miał wiedzy na temat dotychczasowej służby strony. Natomiast po zakończeniu postępowania w sprawie przyznania dodatku nie miał obowiązku poszukiwania dowodów. Stwierdzono, że okoliczności stanowiące podstawę wznowienia postępowania podlegały ocenie organu I instancji, który słusznie uznał je za bezpodstawne. Zaznaczono, że same twierdzenia strony nie są wystarczające, a postępowanie organu winno odpowiadać prawu, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. B. wniósł o uchylenie wydanych postanowień, zarzucając organom naruszenie: - art. 148 § 1 k.p.a. i błędną ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, że strona nie dotrzymała terminu wniesienia wniosku o wznowienie postępowania; - błędne ustalenie stanu faktycznego mającego wpływ na rozstrzygnięcie organu II instancji, niezgodnego z dowodami załączonymi do sprawy, polegające na stwierdzeniu, że strona nie udowodniła okresu służby w KWP; - niezastosowanie art. 155 k.p.a. pomimo stwierdzenia przez organ braku podstaw do wznowienia postępowania w związku z przekroczeniem terminu do złożenia wniosku; - rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 147 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organy postępowania z urzędu pomimo zaistnienia okoliczności wskazujących na zasadność wznowienia postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że niezasadne jest stanowisko, iż powinien podjąć z urzędu postępowanie wznowieniowe, czy też postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. Wskazał, że strona nie może domagać się wszczęcia postępowania z urzędu i organ nie jest do tego zobowiązany. W przeciwnym razie za każdym razem po upływie terminu na złożenie wniosku o wznowienie postępowania organ byłby zobligowany do wydania decyzji. W konsekwencji należałoby uznać, że wprowadzenie przez ustawodawcę trybu wnioskowego obwarowanego terminem jest zbędne, gdyż nawet po jego upływie organ musiałby podjąć postępowanie z urzędu. Wyjaśnił też, że postępowanie, o którym mowa w art. 155 k.p.a. nie zmierza do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy i może być prowadzone w ramach tego samego stanu faktycznego i prawnego. Natomiast intencją skarżącego jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w związku z tym tryb z art. 155 nie może być zastosowany. Pismem z dnia 23 grudnia 2013r. pełnomocnik organu, wykonując wezwanie Sądu, wyjaśnił, że zaskarżone postanowienie doręczone zostało stronie w dniu 7 października 2013r., skarga zaś wpłynęła do organu w dniu 8 listopada 2013r.. Podał, że organ nie posiada koperty, w której przesłano skargę. Wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a. W dniu 7 stycznia 2014r. skarżący przedłożył na wezwanie Sądu potwierdzenie nadania w dniu 6 listopada 2013r. w Urzędzie Pocztowym przesyłki poleconej adresowanej do Komendanta Oddziału Żandarmerii Wojskowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a)., następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Instytucja wznowienia postępowania uregulowana jest w przepisach ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, które wyodrębniają dwa etapy postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Skarga dotyczy pierwszego etapu tego postępowania, w którym organ bada, czy podanie o wznowienie wniosła strona w rozumieniu art. 28 k.p.a., czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a., a także, czy dotyczy ono decyzji ostatecznej oraz czy zostało wniesione w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Dopiero pozytywne ustalenia w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, które rozpoczyna drugi etap postępowania i stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że skarżący nie zachował ustawowego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie bowiem z art. 148 § 1 k.p.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jak wynika z treści wniosku o wznowienie postępowania, wniesionego w kontrolowanej sprawie, skarżący łączy istnienie przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z nieprawidłowościami w ustaleniach stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją z dnia 28 lipca 2011r., przyznającą skarżącemu za długoletnią służbę wojskową, tj. 12 lat, 8 miesięcy i 26 dni służby, dodatek w wysokości 12 % kwoty należnego uposażenia zasadniczego. Według oświadczenia skarżącego na dzień 28 lipca 2011r. posiadał wysługę 13 lat, 7 miesięcy i 6 dni w związku z pełnieniem służby przygotowawczej w KWP w okresie od 20 lutego 1996r. do dnia 31 grudnia 1996r. Dla oceny zachowania przez skarżącego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, istotne jest zatem ustalenie, kiedy skarżący dowiedział się o tym, że nie zaliczono mu do wysługi ustalonej nadzień 28 lipca 2011r., służby przygotowawczej. Podkreślenia wymaga przy tym, że zachowanie przez skarżącego omawianego terminu jest okolicznością faktyczną, która winna być w sposób obiektywny ustalona w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. W kontrolowanej sprawie, organ odwoławczy słusznie stwierdził, że podawana przez skarżącego argumentacja, dotycząca daty, w której dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, jest niespójna. Skoro bowiem skarżący sam przyznaje, że pracownicy kadr wiedzieli, że pełnił służbę przygotowawczą, ale twierdzili, że nie można jej zaliczyć do lat służby, to wniosek stąd, że skarżący informował kadry o tej okoliczności i znał stanowisko pracowników kadr w tym przedmiocie i go w żaden sposób nie zakwestionował, w tym nie przedłożył pod rozwagę organowi świadectwa pełnienia służby przygotowawczej. Z ostatecznej decyzji wynika wprost jaki konkretnie staż ustalono skarżącemu na dzień 28 lipca 2011r. Skarżący pokwitował osobiście odbiór tej decyzji w dniu 28 lipca 2011r. W tej dacie zatem skarżący miał realną możliwość dowiedzenia się o okoliczności stanowiącej podstawę jego wniosku o wznowienie postępowania. Prawidłowo organ zasygnalizował, że swoim zastrzeżeniom skarżący powinien dać wyraz w odwołaniu od decyzji przyznającej dodatek stażowy, czego skarżący nie uczynił, mimo że, jak z podanych okoliczności wynika, powinien mieć już wówczas świadomość, że do wysługi nie zaliczono mu powołanej służby przygotowawczej. W rozpatrywanym przypadku to w dniu doręczenia kwestionowanej decyzji, którą konkretnie ustalono skarżącemu wysługę lat, rozpoczynał się dla skarżącego bieg 1-miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z podanej przyczyny, który upłynął bezskutecznie 28 sierpnia 2011r. Bezpodstawnie skarżący wywodził więc, że dopiero z dniem doręczenia decyzji o przyznaniu emerytury (28 maja 2013r.) dowiedział się, że do stażu nie zaliczono mu służby przygotowawczej. W przedstawionych okolicznościach nie może budzić wątpliwości, że wniesienie przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie podania o wznowienie postępowania w dniu 17 czerwca 2013r. (data nadania) nastąpiło z uchybieniem 1-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Stwierdzenie zaś tej okoliczności skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Skoro zaś takie właśnie rozstrzygnięcie organu I instancji zostało utrzymane w mocy zaskarżonym postanowieniem organu odwoławczego, uznać należało, że postanowienie to odpowiada prawu. Podkreślić należy, że podstawą odmowy wznowienia postępowania nie może być merytoryczna ocena przesłanek wznowienia postępowania, bowiem taka ocena może być dokonana dopiero na etapie postępowania właściwego i decyzji wydanej po wznowieniu postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpoznawanej sprawie organy nie analizowały i nie wypowiadały się w ogóle co do możliwości zaliczenia skarżącemu do służby wojskowej służby przygotowawczej w KWP. Błędnie też skarżący wywodził, że organ I instancji powinien z urzędu wszcząć postępowanie w celu zmiany kwestionowanej decyzji po myśli skarżącego. Przede wszystkim wskazać należy, iż skarżący nie ma prawnej możliwości skutecznego żądania wszczęcia postępowania z urzędu. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten wskazuje na szczególną przesłankę prowadzenia postępowania administracyjnego, które może opierać się na wynikającej z przepisów odrębnych zasadzie oficjalności lub skargowości. W przypadku strony (podmiotu który ma interes prawny w wydaniu decyzji) przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. Jeżeli przepisy przewidują działanie organu ex officio, czyli z urzędu, to znaczy, że następuje to niezależnie od woli adresata wydanych w tym trybie rozstrzygnięć. W takich przypadkach to ocenie organu ustawodawca pozostawił potrzebę wydania decyzji w sprawie. W przypadku działania z urzędu organ samodzielnie rozstrzyga, czy podjąć postępowanie w sprawie, czy też nie. Złożony w tym zakresie wniosek jednostki, chociażby powołującej się na swój interes prawny, nie może stanowić prawnie skutecznej inicjatywy wszczęcia takiego postępowania, z uwagi na brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007r., sygn. akt. II OSK 1314/06). Wówczas podanie osoby zainteresowanej rozstrzygnięciem może stanowić dla organu jedynie źródło informacji co do możliwości podjęcia postępowania administracyjnego z urzędu. Reasumując, skoro jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania z urzędu, to nieuprawnione są zarzuty skarżącego, że organ nie podjął działania z urzędu. Ponadto wniosek strony dotyczył konkretnie wznowienia postępowania administracyjnego, wyznaczając tym samym ramy niniejszego postępowania i prawidłowo organy rozstrzygały w przedmiocie dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania. Zawarty w zażaleniu alternatywnie wniosek o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. nie mógł podlegać ocenie w tym postępowaniu, gdyż przepis ten stanowi odrębną podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania w oparciu o ten przepis jest możliwe na wyraźny wniosek skarżącego, w toku którego organ uprawniony będzie ocenić spełnienie przesłanek do zmiany decyzji w granicach konkretnie tego przepisu. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.