I OSK 1907/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.), Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska, po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1678/11 w sprawie ze skargi H. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. 2. zasądza od H. M. na rzecz Ministra Infrastruktury i Rozwoju kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1678/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...]. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym. Minister Infrastruktury, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r., po rozpoznaniu wniosku H. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2002 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2001 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1960 r., nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] stycznia 1960 r., nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości w. położonej przy ul. [...],[...], ozn. nr hip. "[...]" i "[...]". W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister Infrastruktury podkreślił, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługuje wszystkim spadkobiercom współwłaścicieli wskazanej wyżej nieruchomości lub ich następcom prawnym, jak również osobom, którym obecnie przysługuje tytuł prawno – rzeczowy do nieruchomości, a organ administracji publicznej, zgodnie z art. 10 § 1 i art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązany jest zapewnić im czynny udział w każdym stadium postępowania. Organ przytoczył treść art. 30 § 4 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło ze względu na konieczność ustalenia następców prawnych Z. F.i W. W., współwłaścicieli lokali w budynku przy ul. [...], a zarazem współużytkowników wieczystych gruntu przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem Ministra Infrastruktury, ustalenie w postępowaniu prowadzonym przez właściwy sąd powszechny spadkobierców Z. F. i W. W. lub uzyskanie aktu poświadczenia dziedziczenia sporządzonego przez notariusza, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wobec braku ustalenia w sposób prawem przewidzianym spadkobierców zmarłych, którzy winni być stronami postępowania, organ nie może zakończyć tego postępowania i wydać rozstrzygnięcia. Tym samym w sprawie zaistniały okoliczności, które obligują organ do zawieszenia postępowania. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył H. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] września 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącego, jest uzasadniona, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, co daje podstawę do stwierdzenia ich nieważności. Sąd podniósł, że koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty, tj. organ, przed którym toczy się postępowanie oraz strona, o której prawach organ administracyjny orzeka w danym postępowaniu. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy zaś oceniać według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 8 kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Z powyższego wynika zatem, że status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa z chwilą jej śmierci. Osoba zmarła nie może mieć ani zdolności prawnej, ani być podmiotem praw i obowiązków z zakresu prawa administracyjnego. Innymi słowy w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć, ani prowadzić postępowania, nie mogą też być do niej kierowane wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Z analizy akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika tymczasem, że będące przedmiotem skargi postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r., skierowane zostały między innymi do S. S., który zmarł w dniu 18 lipca 2003 r. Zaskarżone postanowienie skierowane ponadto zostało do M.S., która zmarła w dniu 31 lipca 2011 r., B.T., która zmarła w dniu 9 kwietnia 2011 r., A. N., który zmarł w dniu 5 stycznia 2011 r., S. T., który zmarł w dniu 12 stycznia 2011 r., D. M., która zmarła w dniu 10 kwietnia 2011 r. oraz A. M., który zmarł w dniu 9 stycznia 2011 r. Okoliczność śmierci wskazanych wyżej osób wynika z odpisów skróconych aktów zgonu nadesłanych do Sądu przez Urzędy Stanu Cywilnego w W., O. oraz H.. Sąd zauważył, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, iż okoliczność śmierci wymienionych wyżej osób nie była znana organowi w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia. Jak wynika z nadesłanych do Sądu odpisów skróconych aktów zgonu, śmierć M. S., B.T., S. T., A. N., D. M. i A. M. nastąpiła po wydaniu postanowienia organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2010 r. Przesyłki zawierające przedmiotowe postanowienie skierowane do wskazanych osób zostały więc przez nie odebrane lub – jak w przypadku D. M. i A. M.- awizowane przez pocztę nie zostały odebrane i nastąpił ich zwrot do nadawcy. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że przesyłka zawierająca postanowienie z dnia [...] września 2010 r. skierowana do S. S. została również odebrana, mimo iż – jak wynika z nadesłanego do Sądu odpisu skróconego aktu zgonu – śmierć tego uczestnika postępowania nastąpiła już lipcu w 2003 r. Co prawda z zamieszczonej na zwrotnym potwierdzeniu odbioru adnotacji nie wynika kto potwierdził odbiór, nie ulega jednak wątpliwości, że organ nie posiadał wiedzy o śmierci strony. Wcześniejsze przesyłki organu kierowane do S. S. były odbierane. Skierowanie zatem wydanych w sprawie postanowień do nieżyjących osób nie było zawinionym działaniem organu. Zdaniem Sądu nie zmienia to jednak faktu, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności rozstrzygnięć obu instancji. Skierowane one zostały bowiem do osób nieżyjących, które w chwili ich wydania nie miały już przymiotu strony. W ocenie Sądu stanowi to rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Mając zaś na uwadze, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej przyczyny, Sąd nie badał ich merytorycznie pod względem zgodności z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie, tj. a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie postanowień w okolicznościach niniejszej sprawy do osób zmarłych jest rażącym naruszeniem prawa, 2. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez sformułowanie nieuzasadnionych wniosków w sposób wybiórczy traktujący materiał dowodowy, jak również braku odniesienia się do istotnych okoliczności sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd, b) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień organu, c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a poprzez przyjęcie, że w okolicznościach mniejszej sprawy zaskarżone postanowienia są obarczone wadą nieważności. Wobec powyższego Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wskazał, że niezasadny jest zarzut rażącego naruszenia prawa wynikający ze skierowania postanowień do osób zmarłych, skoro w dacie ich wydania organ nie miał informacji o śmierci stron, a wiedzę taką uzyskał dopiero po zawieszeniu postępowania. W tej sytuacji naruszenie wynikające z barku wiedzy organu nie powinno być zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, skoro nie wpływa ono na kształt rozstrzygnięcia. Za rażące naruszenie prawa, zdaniem organu, może być uznane takie naruszenie, którego organ miał pełną świadomość lub wiedzę, jak również w sytuacji, gdy wpływa to na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie zawieszenie postępowania było jak najbardziej zasadne, gdyż organ nie mógł ustalić wszystkich stron z uwagi na śmierć niektórych z nich. Forma i treść rozstrzygnięcia były więc jak najbardziej prawidłowe, gdyż potwierdzały brak możliwości prowadzenia postępowania w stosunku do osób zmarłych. Ponadto w ocenie organu Sąd nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego i całokształtu okoliczności sprawy, ograniczając rozstrzygnięcie i jego uzasadnienie jedynie do okoliczności śmierci strony. Tym samym Sąd nieprawidłowo rozpatrzył zebrany materiał dowody, a sporządzone uzasadnienie nie odpowiada wymaganiom prawa. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ administracji został pozbawiony wskazówek co do kierunku dalszego postępowania administracyjnego, zwłaszcza w sytuacji gdy sprawa toczy się od wielu lat. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienie o zawieszeniu postępowania dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa z uwagi na skierowanie go do osób zmarłych. W pierwszej kolejności wymaga przypomnienia, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art.156 §1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym już dotychczasowym orzecznictwem sądowoadministracyjnym a także stanowiskiem doktryny, to ciężkie, kwalifikowane naruszenie prawa, które następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dokonując oceny, czy postanowienie o zawieszeniu postępowania dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa z powodu śmierci niektórych uczestników postępowania trzeba rozważyć, czy to postanowienie wpływa na prawa i obowiązki osób, które zmarły, a do których skierowano to postanowienie. Innymi słowy, czy zaskarżone do Sądu pierwszej instancji postanowienie o zawieszeniu rozstrzygało o prawach i obowiązkach osób zmarłych, co było powodem zastosowania przez ten Sąd art.156 §1 pkt 2 k.p.a. Odróżnić bowiem należy dwie sytuacje. Pierwszą, gdy decyzja lub postanowienie rozstrzyga o prawach i obowiązkach osoby niemającej zdolności prawnej, to skierowanie postanowienia lub decyzji do tej osoby stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności. Drugą, gdy decyzja lub postanowienie nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki pozbawionej zdolności prawnej, a więc gdy nie jest ona adresatem tego rozstrzygnięcia, gdy to rozstrzygnięcie nie kształtuje jej sytuacji prawnomaterialnej lub procesowej, to wówczas następuje pozbawienie prawa do obrony, co jest kwalifikowanym naruszeniem prawa procesowego, które może być podstawą do wznowienia postępowania w sprawie ( art.145 §1 pkt 4 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że na zarzut ten może powoływać się osoba, której dotyczą skutki wskazanego uchybienia. Ponadto podkreślenia wymaga, że ewentualne skutki tego rodzaju uchybienia mogłyby dotknąć spadkobierców osób zmarłych, nie zaś stronę skarżącą – H. M. ( por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r., sygn. I OSK 2449/11 oraz wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, oba publ. www.nsa.gov.pl). Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie zachodzi druga z opisanych powyżej sytuacji, bowiem zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach osób nie mających zdolności prawnej, a więc tych osób, które Sąd pierwszej instancji wymienił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna oparta została zatem na usprawiedliwionej podstawie określonej w art.156 §1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 2 p.p.s.a., a zatem zachodziły podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł, wbrew żądaniom skargi kasacyjnej, skorzystać z art.188 p.p.s.a. i orzec w przedmiocie skargi, gdyż odnośnie zarzutów skargi nie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny, a to prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 2 p.p.s.a.