II OSK 1408/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/13 w sprawie ze skargi G. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2258/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. C. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, mieszkańcy gminy Michałowice, w tym G. C. pismem z dnia 9 maja 2013 r. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie o usunięcie dwóch betonowych słupów wybudowanych przez Prezydenta Miasta Pruszkowa na drodze gminnej ul. [...] w P. Pismem z dnia 5 czerwca 2013 r. PINB w Pruszkowie wezwał G. C. do wykazania interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił G. C. wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia dwóch betonowych słupów wybudowanych przez Prezydenta Miasta Pruszkowa na drodze gminnej ul. [...] w P. Zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie z dnia [...] lipca 2013 r. wniósł G. C. Po rozpatrzeniu zażalenia Mazowiecki Wojewódzkie Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, że brak jest podstaw do uznania, iż w tej sprawie brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z art. 61a § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie wniosku nie jest tożsame z wszczęciem postępowania w sprawie, lecz uruchamia etap wstępny, w ramach którego właściwy organ ocenia podmiotową i przedmiotową dopuszczalność wykorzystania instytucji procesowej. Zdaniem organu odwoławczego w omawianej sprawie właściwa była odmowa wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Zgodnie z art. 1 Prawa budowlanego: Ustawa - Prawo budowlane, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. W myśl art. 83 Prawa budowlanego kompetencje organów nadzoru budowlanego dotyczą działalności polegającej na realizacji, utrzymaniu i rozbiórce obiektów budowlanych. Betonowych słupów nie można w świetle definicji ustawowych zakwalifikować jako obiektu budowlanego. Nie są one ani budynkiem - art. 3 pkt 2, ani budowlą - art. 3 pkt 3, ani też obiektem małej architektury - art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Co za tym idzie, na ich wykonanie nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. Zrealizowane roboty nie były więc objęte reglamentacją administracyjną i jako takie nie podlegają kompetencjom organów nadzoru budowlanego. Dlatego też, zdaniem organu odwoławczego brak jest przedmiotu, którego mogłyby dotyczyć czynności bądź nakazy organów nadzoru budowlanego wydane w ramach posiadanych kompetencji ustawowych. G. C. zaskarżył powyższe postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest to, czy słupy betonowe są obiektami budowlanymi w rozumieniu Prawa budowlanego, jak uważa skarżący, czy też - jak uważają organy - nie mogą być uznane za budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu stanowisko organów administracyjnych jest prawidłowe. Art. 61a § 1 kpa ma zastosowanie, gdyż żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy słupy betonowe postawione na drodze są obiektami budowlanymi w rozumieniu Prawa budowlanego, czy też nie jak przyjmują organy. Wynika to zarówno z cech fizycznych podmiotowych słupów, możliwości ich przemieszczania w całości, bez konieczności ingerencji w ich konstrukcję, jak i z faktu, że kwalifikowanie do budowli określonego obiektu nie może polegać wyłącznie na jego prostym przyporządkowaniu do któregokolwiek z rodzajów obiektów wyliczonych w art. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, lecz winno się dokonać z uwzględnieniem kontekstu, jaki wynika z art. 1 tej ustawy. Tak więc umieszczenie obiektu budowlanego, jakim jest budowla, we wskazanym wyżej kontekście wynikającym z prawa budowlanego, pozwala zaakceptować tezę, że budowlą są tylko takie obiekty wyliczone w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, które są wynikiem procesu budowlanego, gdyż to właśnie taki sposób powstania tych obiektów jest tym wspólnym mianownikiem, który łączy wszystkie obiekty w przepisie tym wskazane. Zdaniem Sądu słupy betonowe są zatem obiektami (przedmiotami materialnymi), ale innymi niż obiekty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego. Dodatkowo Sąd wskazał, że skarżący uzasadniając swój interes prawny w postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej ewentualnie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego budowy ulicy Okopowej powoływał się na utrudnienia w dojeździe do nieruchomości pojazdów użyteczności publicznej takich jak straż pożarna, pogotowie ratunkowe, służby miejskie itp., i powstałe w ten sposób zagrożenie dla jego bezpieczeństwa życia i zdrowia. Wskazał przy tym szereg przepisów z zakresu warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi oraz przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Wskazał również na przepisy prawa budowlanego, których niezachowanie utrudnia mu korzystanie z działki budowlanej. Sąd podkreślił, iż nieruchomość skarżącego nie została pozbawiona na skutek posadowienia przedmiotowych słupów dostępu do drogi publicznej. Dojazd ten odbywa się inną drogą publiczną - dojazd jest jedynie mniej wygodny w stosunku do poprzedniego. Niemniej nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi, a tym samym wszelkie pojazdy służb użyteczności publicznej mają też dostęp do jego działki. Podkreślić należy, że interes prawny nie może mieć charakteru hipotetycznego a więc nie może opierać się na przypuszczeniu, że ewentualne przyszłe i niepewne zdarzenia mogą wpłynąć na sposób korzystania z działki. Przy czym wskazać trzeba, że ze stanowiska skarżącego wynika, iż ruch pojazdów osobowych nadal jest możliwy. Tym samym kwestia utrudnienia dojazdu do nieruchomości skarżącego na skutek przedmiotowej inwestycji stanowi jedynie interes faktyczny, nie znajduje natomiast oparcia w konkretnych przepisach prawa materialnego. Wskazane przez skarżącego okoliczności nie mogą być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes faktyczny wynikający ze stanowiska skarżącego nie jest indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lutego 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. C. zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 4 pkt 3a oraz art. 93 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Powołane przepisy w szczególności art. 4 pkt 3a uznają dostęp do drogi publicznej za konieczną cechę nieruchomości budowlanej, tymczasem wybudowanie kwestionowanych słupów znacznie utrudnia dostęp nieruchomości skarżącego do drogi publicznej lub wręcz pozbawia jej tego dostępu; 2. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 34 ust. 3 pkt 3b Prawa budowlanego które przewidują zarówno na etapie projektowania jak i budowy (budynku, budowli) konieczność zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi publicznej nieruchomości jest natomiast drastycznie ograniczony (jeśli nie uniemożliwiony) poprzez wybudowanie kwestionowanych słupów betonowych zwężających drogę poniżej dopuszczalnych minimów; 3. prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego który expressis verbis przewiduje, że budowlą, a więc przedmiotem objętym zakresem ustawy prawo budowlane są również drogi, a więc wniosek o wszczęcie postępowania skierowany przez skarżącego do PINB w Pruszkowie skierowany został prawidłowo i do właściwego podmiotu; 4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania – art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o usunięcie przedmiotowych słupów i uznanie w związku z tym, że zgodnie z art. 61a k.p.a., zasadna była odmowa wszczęcia postępowania przez organ administracji. Zgodnie z art. 28 k.p.a. skarżący żądał czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Mianowicie zgodnie art. 4 pkt 3a, art. 93 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 34 ust. 3 pkt 3b ustawy Prawo budowlane każda nieruchomość budowlana (działka budowlana) musi posiadać dostęp do drogi publicznej. W chwili otrzymywania przez skarżącego pozwolenia na budowę, kiedy słupy nie były jeszcze wbite w drogę, dostęp do drogi publicznej był zapewniony. Obecnie, kiedy skarżący zakończył już praktycznie budowę domu wymóg ustawowy dostępu jego nieruchomości do drogi publicznej nie jest już spełniony, co stanowi naruszenie przepisów rangi ustawowej i może skutkować nawet nakazem rozbiórki. Skarżący ma natomiast ustawowy, wynikający z konkretnych norm prawnych obowiązek zapewnienia swojej nieruchomości dostępu do drogi publicznej, który to obowiązek stara się realizować wykorzystując przysługujące mu środki prawne; 5. niezgodność istotnych ustaleń Sądu z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie - Sąd błędnie stwierdził, że nieruchomość skarżącego nie została pozbawiona na skutek posadowienia przedmiotowych słupów dostępu do drogi publicznej, ponieważ dojazd odbywa się rzekomo inną drogą publiczną i jest jedynie mniej wygodny w stosunku do poprzedniego. Tymczasem do nieruchomości skarżącego nie prowadzi żadna inna droga publiczna oprócz zagrodzonej kwestionowanymi słupami. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie należy podkreślić, iż podstawą do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego był przepis art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ może odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędacą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn. Pierwsza z przyczyn odmowy wszczęcia postępowania ma charakter podmiotowy, jeżeli osoba nie spełnia wymagań określonych w art. 28 k.p.a. Druga przesłanka – "z innych uzasadnionych przyczyn", zawiera w sobie element przedmiotowy postępowania, w tym przypadku brak przedmiotu postępowania, tzn. brak możliwości przyporządkowania stanu faktycznego sprawy do odpowiedniej normy prawnej, ustalonej w wyniku dokonania wykładni przepisów prawa. Aby wszcząć postępowanie administracyjne należy w pierwszej kolejności dokonać kwalifikacji prawnej, tzn. odszukać przepis prawa (normę prawną), która by mogła dotyczyć ustalonego stanu faktycznego, przedmiot sprawy. W niniejszej sprawie, zdaniem wnoszącego o wszczęcie postępowania, właściwego przepisu należało poszukiwać w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, bowiem jego zdaniem betonowe słupy posadowione w drodze gminnej należy zaliczyć do kategorii budowli w rozumieniu art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego betonowych słupów nie można, w świetle definicji ustawowych określonych w Prawie budowlanym zakwalifikować jako obiektu budowlanego. Nie są one ani budynkiem - art. 3 pkt 2, ani budowlą - art. 3 pkt 3, ani też obiektem małej architektury - art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, ewentualnie mogą być jedynie częścią składową w/w obiektów. Dlatego należy uznać, że na wykonanie prac polegających na umieszczeniu w drodze przedmiotowych słupów nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, ani dokonanie zgłoszenia. W związku z powyższym, trafnie podnosi się w zaskarżonych postanowieniach organów nadzoru budowlanego oraz w zaskarżonym wyroku, że żądanie G. C. wszczęcia postępowania w sprawie wybudowanych w drodze gminnej słupów, skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Pruszkowie w piśmie z 9 maja 2013 r., stanowiłoby naruszenie przepisów kompetencyjnych organów nadzoru budowlanego (art. 81 ust. 1, art. 83 i art. 84 Prawa budowlanego). Tymczasem organy administracji publicznej zgodnie z art. 19 k.p.a. powinny z urzędu przestrzegać swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jak wynika z powyższych rozważań, pierwszą i najistotniejszą przyczyną odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, był brak przepisów prawa materialnego, w oparciu o które można by dokonać kwalifikacji prawnej wzniesienia przedmiotowych słupów w drodze gminnej. Z kolei brak przedmiotu postępowania, w przypadku jego wszczęcia, prowadziłby z powodu braku właściwych przepisów prawa materialnego, do niemożności rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty (art. 104 k.p.a.) oraz konieczności umorzenia postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Zasadna zatem była w przedmiotowej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., skoro żądanie G. C. nie było sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. W okolicznościach tej sprawy, gdy ustalono brak przedmiotu sprawy administracyjnej, kwestią drugorzędną i nie istotną już dla jej wyniku, byłoby ustalanie czy G. C. ma przymiot strony, skoro i tak z innych przyczyn postępowanie to nie mogłoby się toczyć. Trudno zresztą mówić w takiej sytuacji o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., który nie jest pojęciem abstrakcyjnym, oderwanym od przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 30 października 2015 r. sygn. akt II OSK 487/14). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej zostały wadliwie sformułowane mając na uwadze przedmiot postępowania i zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, gdyż przedmiotem tego postępowania nie jest samowola budowlana. Podkreślenia wymaga, że droga na której ustawiono przedmiotowe słupy, nie stanowi w części, ani w całości własności skarżącego, jest drogą gminną i słupy te zostały postawione na polecenie organu gminy – zarządcy drogi. Ewentualne więc roszczenie o likwidację tych słupów powinno być skierowane do zarządcy drogi, jeżeli stanowią one ograniczenie dostępu do drogi publicznej, ustalonego w wydanym pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, że przedmiotowe słupy są obiektami budowlanymi w rozumieniu ustawy – Prawo budowlane, ani że G. C. ma w tej sprawie interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa. Dlatego też, zarzuty skargi kasacyjnej określone w pkt 1-5 nie zasługują na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że kwestia ograniczenia dostępu do drogi publicznej nieruchomości skarżącego nie może być rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym przed organami nadzoru budowlanego z uwagi na brak ich kompetencji określonych w ustawie Prawo budowlane, natomiast ewentualnie może być dochodzona na drodze postępowania cywilnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.