II SA/Bk 184/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, sędzia WSA Urszula Barbara Rymarska, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi Z. i J. K. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. W dniu 14 marca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Ziemskiego S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy wiaty na działce nr ewid. 42/1, położonej w miejscowości B. gm. S., będącej własnością od dnia 4 kwietnia 2008 r. J. i Z. małżonków K. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się wiata o konstrukcji drewnianej w rozstawie ok. 5,00 m x 4,00 m i wysokości około 2,90 m. Na podstawie oświadczenia J. K. ustalono, że w 2008 r. rozebrana została stara wiata (z wiaty pozostały tylko dwa słupki) a następnie wykonana nowa konstrukcja więźby dachowej z pokryciem. Na podstawie tych okoliczności organ stwierdził, że budowa w tym także odbudowa wiaty o ww. parametrach wymaga zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno – budowlanego. Jako, że J. i Z. K. nie zgłaszali zamiaru budowy lub odbudowy wiaty, jak też nie posiadają żadnych innych dokumentów zezwalających na jej wykonanie, organ przyjął, że wiata została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej. W związku z tym wdrożono procedurę legalizacyjną i postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r., na podstawie art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, zobowiązano inwestorów do przedłożenia rysunków wybudowanej wiaty z podaniem jej wymiarów, oświadczenia o posiadanym prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania terenu lub działki, zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przedłożeniu wymaganej dokumentacji, powiatowy organ nadzoru budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] nakazał inwestorom wykonać rozbiórkę przedmiotowej wiaty oraz uporządkować teren po rozbiórce. W uzasadnieniu podano, że w zaświadczeniu Wójta Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2011 r. zawarte jest m.in. stwierdzenie, iż "roboty budowlane przy istniejącym budynku wiaty, które polegałyby jedynie na jego wyremontowaniu, niezbędne dla wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy, będą zgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast budowa wiaty na przedmiotowym terenie nie będzie zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Powyższe, zdaniem organu, oznacza, że istnienia przedmiotowej wiaty na tym terenie nie dopuszcza obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2006 r. Wbrew twierdzeniom inwestorów wykonane przez nich roboty nie stanowią remontu istniejącej wiaty, ponieważ rozebrali oni starą wiatę (wybudowaną w warunkach samowoli budowlanej przez poprzednich właścicieli tej nieruchomości), a następnie wybudowali nową wiatę. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że w sprawie niniejszej brak jest przesłanek do legalizacji powyższej samowoli budowlanej. Z decyzja tą nie zgodzili się Z. i J. K. i wnieśli odwołanie. Podali, że prace wykonane przy wiacie były związane z jej remontem a nie z budową. Wiata nigdy nie była rozebrana. Wykonane roboty służyły poprawie stanu technicznego wiaty. W ocenie odwołujących brak jest merytorycznego powodu dla rozbiórki wiaty, albowiem nie złamali prawa, nie zniszczyli przyrody ani krajobrazu, nie wkroczyli na obcy teren, nie dopełnili tylko wymagań administracyjnych. W odwołaniu w sposób szczegółowy opisano prace wykonane przy wiacie i podano, że: najpierw zdjęto dziurawe pokrycie dachu papy, wymieniono dwa krótsze słupy nośne, które osadzono na kolejowych wkrętach, które wcześniej wbetonowano, od czterech pozostałych słupów odcięto spróchniałe części, poprzednio zakopane w ziemi i też osadzono na wkrętach kolejowych. Podano, że podczas remontu, wiata nie była rozebrana, remont wykonywano etapowo, po dwa słupy wzdłuż wiaty. Dodatkowo dla poprawienia stabilności wiaty, użyto dwóch bali które przed remontem służyły jako wzmocnienie i usztywnienie słupów. Bale te zostały wstawione pomiędzy dwa środkowe słupy i połączone, przez co powstał stół, który daje znacznie większą stabilność wiaty niż była przed remontem. Wymieniono także część spróchniałych łat, cały dach pokryto wiórem. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 oraz w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że w rozpoznawanej sprawie wyjaśnienia wymagają pojęcia remontu i budowy. Wskazano, że zakres prac objętych remontem jest zdecydowanie różny od prac związanych z budową budynku. Za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i odbudowie obiektu na nowo, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Aby można było mówić o remoncie obiektu budowlanego, musi bowiem istnieć remontowany obiekt aby były w nim dokonywane roboty budowlane, oraz nie może mieć miejsca fakt wykonania nowych, wcześniej nieistniejących elementów. W przedmiotowej sprawie inwestor dokonał wymiany wszystkich elementów wiaty oraz wykonał fundament pod dwa krótsze słupy. Organ wskazał, że z aktu notarialnego, wynika wyraźnie, iż inwestor zakupił przedmiotową wiatę bez fundamentów. Zatem inwestor wykonał (nieistniejące wcześniej) punktowe fundamenty pod dwa krótsze słupy niniejszej budowli. Wiata charakteryzuje się tym, iż nieliczne elementy stanowią całość tego obiektu, albowiem zadaszenie jest wsparte na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny, wiążący budowlę trwale z gruntem. Sześć słupów, na których wspiera się dach o konstrukcji drewnianej, jak również wykonane punktowe fundamenty pod dwa słupy stanowią całość przedmiotowej drewnianej wiaty. Wszystkie wymienione powyżej elementy tej budowli, zostały wykonane na nowo, inwestor nie dokonał zgłoszenia powyższych robót właściwemu organowi zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, tym samym organ l instancji prawidłowo uznał, iż obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. W związku ze stanowiskiem inwestorów, zgodnie z którym etapowa wymiana elementów wiaty świadczy o przeprowadzeniu jedynie remontu tego obiektu, organ wyjaśnił, że okoliczność wykonania robót budowlanych rozłożonych w czasie, może stanowić o nieprzerwanym istnieniu przedmiotowego obiektu i taka sytuacja mogła tu mieć miejsce, jednak nie jest ona dowodem na to, iż inwestor dokonał remontu. W takiej sytuacji rodzi się bowiem teza, iż wymiana wszystkich elementów obiektu będąca procesem rozciągniętym w czasie podlega definicji remontu, a z tym zgodzić się nie można. Mając na uwadze, że taka argumentacja dałaby podstawy do dalszych tego typu nadużyć, organ wskazał, iż nie czas jest kwestią istotną, ale dokonane roboty budowlane (tj. wykonanie fundamentów, wymiana wszystkich elementów wiaty) podlegające reglamentacji prawnej z art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane oraz powstały efekt końcowy czyli nowowybudowana wiata. W dalszej kolejności podano, że nie jest winą organów nadzoru budowlanego ani inwestora poniesione fiasko procesu legalizacyjnego przedmiotowego obiektu. W sprawie niniejszej umożliwiono legalizację samowolnie budowanej wiaty, a inwestor przedłożył wszystkie niezbędne dokumenty w tym celu, jednak zapisy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wsie P., B. i część wsi B. (który obowiązuje na terenie przedmiotowej inwestycji) nie pozostawia wątpliwości, iż zakres robót dokonanych przy budowie wiaty nie jest zgodny z jego treścią. Uchwała Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2006 r. nie zezwala na zabudowę tych terenów. Organy nadzoru są zobligowane ustawą - Prawo budowlane do respektowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który decyduje czy dany obiekt jest zgodny z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, czy też nie. Przedmiotowa działka nr geod. 42/1 podlega pod tereny rolniczo-leśne, tereny wód powierzchniowych z obszarem zalewowym rzeki Cz. bez prawa zabudowy. Plan miejscowy dopuszcza jedynie wykorzystanie tych terenów w sposób dotychczasowy, do czasu zagospodarowania ich zgodnie z przeznaczeniem tego planu. Wyjaśniono również, że inwestor jest odpowiedzialny za stan techniczny posiadanych obiektów, ale nie oznacza to, iż może z pominięciem prawa dokonywać dowolnych robót budowlanych i usprawiedliwiać je koniecznością natychmiastowego remontu z uwagi na mogące powstać zagrożenie. Nawet gdyby taka sytuacja miała miejsce inwestor winien był bez zbędnej zwłoki dokonać zgłoszenia właściwemu organowi dokonanych napraw, gdy zauważył, że wykonane prace pociągają za sobą kolejną wymianę konstrukcyjnych elementów drewnianej wiaty. Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli Z. i J. K. i zarzucili naruszenie: - art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez dowolne uznanie, że dokonali budowy wiaty drewnianej a nie remontu istniejącej wiaty w sytuacji, kiedy w istniejącej drewnianej wiacie dokonano wymiany zużytych poszczególnych elementów, co następowało etapami w miarę konieczności, - art. 3 pkt 6 prawa budowlanego wskutek pominięcia art. 3 pkt 8 tej ustawy, - art. 49b ust. 1 prawa budowlanego. Wskazując na powyższe naruszenia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu podano, że wymiana poszczególnych elementów wiaty dokonywana była etapami, a nie jak dowolnie przyjmuje organ poprzez dokonanie rozbiórki wiaty a później jej odbudowanie. Wykonywanie robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym mieści się w definicji legalnej remontu. Odmienny pogląd organu świadczy o niewłaściwym zastosowaniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego wskutek bezzasadnego pominięcia art. 3 pkt 8 ustawy a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 49b ust. 1 ustawy. Podniesiono, że w sprawie wdrożono procedurę legalizacyjną, skarżący w wyznaczonym terminie wykonali nałożone obowiązki, jednakże organ I instancji po zapoznaniu się z treścią zaświadczenia Wójta Gminy S. doszedł do wniosku, z nieznanych dla skarżących, że prace remontowe istniejącej wiaty drewnianej należy zakwalifikować jako budowę. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest decyzja organu nadzoru budowlanego nakazująca wykonanie rozbiórki wiaty o konstrukcji drewnianej na działce nr ewid. 42/1 położonej w miejscowości B. gm. S. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 49b ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 243, poz. 1623 ze zm.). W art. 49b ustawy została określona procedura postępowania w przypadku samowoli budowlanej polegającej na budowie obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Od nakazu rozbiórki obiektu budowlanego określonego w ust. 1 tego przepisu można odstąpić, jeżeli samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Wówczas, w przypadku wykonania robót budowlanych nakłada się obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3 albo art. 30 ust. 2 i 4 ustawy - Prawo budowlane, 2) projektu zagospodarowana działki lub terenu, 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku niespełnienia nałożonych obowiązków organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego - ust. 3 art. 49b ustawy. W przedmiotowej sprawie przesłanką nakazania rozbiórki był brak zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przedłożonego przez inwestorów zaświadczenia z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wójta Gminy S. wynika, że na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów obejmujących wsie P., B. i część wsi B. (Dz.Urz. Woj. Podl. nr 167, poz. 1548). Zgodnie z §31 tej uchwały teren R-Zl, na którym znajduje się w większej części przedmiotowa działka, to teren rolniczo-leśny z ustalonym zakazem zabudowy. Przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem przeznaczenia terenu WS, na którym znajduje się pozostała części przedmiotowej działki przylegającej do rzeki określono w § 33 uchwały jako tereny wód powierzchniowych z obszarem zalewowym rzeki Cz. bez prawa zabudowy. Zgodnie z zapisami zawartymi w § 5 ust. 5 uchwały, tereny dla których plan ustala inne przeznaczenie mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem. W zaświadczeniu tym Wójt stwierdził, że analiza zapisów planu prowadzi do wniosku, iż roboty budowlane przy istniejącym budynku wiaty, które polegałyby jedynie na jego wyremontowaniu, w zakresie niezbędnym do wykorzystywania terenu w sposób dotychczasowy, będą zgodne z ustaleniami planu. Natomiast budowa wiaty na przedmiotowym terenie nie będzie zgodna z ustaleniami planu. Zdaniem organu inwestorzy dokonali budowy wiaty a nie jej remontu, albowiem wymienili wszystkie jej elementy na nowe oraz wykonali nowe elementy wcześniej nieistniejące. Natomiast zdaniem skarżących fakt wykonywania przez nich wymiany poszczególnych elementów wiaty etapowo świadczy o nieprzerwanym jej istnieniu a to z kolei oznacza, że dokonano remontu wiaty a nie jej budowy poprzez uprzednią jej rozbiórkę i obudowanie. Biorąc pod uwagę zapisy planu oraz sprzeczne stanowiska stron dotyczące charakteru wykonanych robót budowlanych stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie sprawy niniejszej sprowadza się do udzielania odpowiedzi na pytanie co należy rozumieć pod pojęciem remontu a co pojęciem budowy i oceny czy dokonano remontu wiaty, czy też jej budowy. Ustawa – Prawo budowlane zawiera legalne definicje zarówno budowy jak i remontu. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 ustawy pod pojęciem budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, natomiast zgodnie z treścią art. 3 pkt 8 ustawy pod pojęciem remontu należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z powyższej definicji remontu wynika, po pierwsze że może on się odbywać jedynie na istniejącym obiekcie budowlanym, po wtóre ma polegać na odtworzeniu stanu pierwotnego. W przedmiotowej sprawie etapowa wymiana elementów wiaty, która, zdaniem skarżących, nie doprowadziła do jej rozebrania może jedynie świadczyć o tym, że wiata ta nieprzerwanie istniała. Nie przesądza to jednak o tym, że w sprawie mamy do czynienia z remontem a nie z budową. Jest to bowiem jedna z dwóch przesłanek składających się na legalną definicję remontu. O tym, czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy robotami budowlanymi innego rodzaju (w tym remontem), nie przesądza sposób i powód ich prowadzenia, ale fakt, czy w ich wyniku zostanie faktycznie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany (vide: wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2011 r., VII SA/Wa 764/11, Lex nr 996824). W ocenie Sądu zakres wykonanych przez inwestorów prac znacznie przekracza roboty mieszczące się w pojęciu remontu, czyli roboty polegające na odtworzeniu stanu pierwotnego. Prawo budowlane nie określa zakresu i skali zamiany elementów budowlanych innymi elementami. O ile pod pojęcie remontu można byłoby zakwalifikować wymianę wszystkich istniejących elementów wiaty na nowe o tyle już, w ocenie Sądu, pod pojęciem tym nie mieści się wykonanie nowych elementy wcześniej nieistniejących. Wykonanie takich elementów nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego. Bezspornym zaś w sprawie pozostaje, że inwestorzy wykonali fundamenty pod dwa krótsze słupy, których wcześniej nie było. Okoliczność ta została przyznana przez samych inwestorów w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto z treści aktu notarialnego na podstawie którego inwestorzy nabyli między innymi przedmiotową działkę zawarty jest zapis, że znajduje się na niej wiata bez fundamentów. W świetle powyższego stwierdzić należy, że dokonana przez organy kwalifikacja wykonanych przez skarżących robót budowlanych - jako budowy - jest prawidłowa. W konsekwencji organy zasadnie przyjęły, że w sprawie brak jest zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego który wprowadza zakaz zabudowy. Niezgodność z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia zalegalizowanie samowoli budowlanej i obliguje organy do nakazania rozbiórki obiektu budowlanego. Wobec niepotwierdzenia zarzutów skargi Sąd ją oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).