VII SA/Wa 764/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Protokolant spec. Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dalej Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul [...] – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego [...] z [...] lipca 2010 r., nakazującą ww. spółce rozbiórkę budynku przy ul. [...], przy granicy z posesją przy ul. [...] w [...]. Organ II instancji wskazał, że w wyniku kontroli w dniu [...] sierpnia 2009r. ustalono, że na ww. nieruchomości wylano dwie ławy fundamentowe: jedną wzdłuż ogrodzenia między działkami przy ul. [...] i [...] o wys. ok. 50 cm i drugą w poprzek tejże działki. Ponowna kontrola z dnia 5 października 2009r. wykazała, że rozpoczęto budowę dachu nad budynkiem gospodarczo-garażowym. Dnia 31 marca 2010 r. [...] Konserwator Zabytków poinformował organ I instancji o wszczęciu postępowania m.in. w sprawie ww. robót budowlanych, prowadzonych bez pozwolenia tego organu. [...] Sp. z o.o. 12 maja 2010 r. wniosła o przedłużenie terminu do złożenia dokumentacji wymaganej postanowieniem nr [...] do czasu uzyskania decyzji [...] Konserwatora Zabytków. Powołaną na wstępie decyzją organ powiatowy, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał rozebrać ww. obiekt budowlany. Organ odwoławczy wskazał, że inwestor wnosił o przedłużenie terminu do wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] września 2009 r., jednak o treści ww. postanowienia dowiedział się 5 października 2009r. podczas kontroli organu powiatowego, które zostało doręczone 13 października 2009 r. Z materiału dowodowego wynika, że układ urbanistyczny i zespół budowlany na ww. nieruchomości wpisany jest do rejestru zabytków Nr [...]. Decyzją z dnia [...] października 2010r. [...] Konserwator Zabytków nie zezwolił ww. Spółce na przebudowę budynku garażowo-gospodarczego przy ul. [...]. Organ II instancji podniósł, że organ konserwatorski rozstrzygał sprawę przebudowy ww. obiektu, gdy tymczasem stan faktyczny dotyczył budowy nowego obiektu z wykorzystaniem ściany poprzednio istniejącego. Organy nadzoru nie były więc związane ww. rozstrzygnięciem, gdyż dotyczy ono innego, faktycznie rozebranego obiektu. Organ stwierdził, że budynek gospodarczo-garażowy zrealizowano samowolnie. Protokoły oraz załączone zdjęcia z oględzin, wskazują bowiem jednoznacznie, iż ww. budynek jest nowopowstałym obiektem budowlanym z wykorzystaniem istniejącej ściany tylnej. Samowola budowlana skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki, jeśli nie ma prawnych możliwości zalegalizowania obiektu. Organ powiatowy nakładając ww. obowiązek postanowieniem z dnia [...] października 2009r., zgodnie z art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, zmierzał do zalegalizowania ww. obiektu. Skoro inwestor nie przedłożył wymaganych dokumentów organ powiatowy, na podstawie art. 48 ust. 1 cyt. ustawy, zobowiązany był do nakazania rozbiórki. Skargę na powyższą decyzję złożyła [...], wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji i zarzucając naruszenie: art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędne zastosowanie, wobec przyjęcia, że skarżąca dokonała budowy budynku a nie jego remontu i przebudowy; art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności, w szczególności wskazanych w odwołaniu. Skarżąca wskazała, że organ nie uwzględnił wniosku o przedłużenie terminu do wykonania postanowienia z [...] września 2009r. Stwierdził, że budynek wybudowano samowolnie. Pomimo, że organ powiatowy nakładając obowiązek przedłożenia dokumentów z art. 48 ust. 2 i 3 cyt. ustawy zmierzał do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem, to na wskutek nie dostarczenia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zobowiązany był do nakazania rozbiórki. Skarżąca podniosła, że organy nadzoru prowadziły na wniosek ówczesnych właścicieli postępowanie legalizacyjne dot. robót budowlanych przy budynku gospodarczo-garażowym. Sprawę zakończyła decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] z dnia [...] maja 2001 r. nakładająca na ówczesnych właścicieli obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z uwagi na nieustanne utrudnianie budowy przez K.K., zaskarżania i blokowania inwestycji budowa przeciągała się a niezabezpieczony budynek niszczał. Mając na względzie art. 61 Prawa budowlanego oraz ww. rozstrzygnięcie właściciel podjął działania mające utrzymać obiekt zgodnie z art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, co spowodowało nieprzewidziane decyzją legalizacyjną dodatkowe roboty od ul. [...]. W trakcie robót budowlanych "nieznany" sprawca zburzył fragment muru i fundamentu remontowanego budynku garażowo-gospodarczego, co potwierdza kontrola z 17 grudnia 2009 r. Prokuratura Rejonowa [...] umorzyła dochodzenie w tej sprawie z powodu niewykrycia sprawcy. W wyniku powyższego częściowemu uszkodzeniu uległ dach budynku, co zmusiło Spółkę do jego odbudowowy, wraz z fragmentarycznym rozebraniem uszkodzonych ścian ze względu na zły stan techniczny i zastąpienie ich nowym. Prace te były podyktowane bezpieczeństwem użytkowania zniszczonego obiektu dla zapewnienia bezpieczeństwa życia, zdrowia i mienia. Zdaniem skarżącej, z powyższego nie można jednak wnioskować, że wybudowano od podstaw nowy budynek garażowo-gospodarczy i w sprawie ma zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Wykonywane roboty są bowiem odbudową i remontem uszkodzonych elementów, które już na nieruchomości istniały oraz efektem decyzji z [...] maja 2001r. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano odrębność postępowania legalizacyjnego z art. 48, czy 49 "b" oraz art. 51 tej ustawy, które stosuje się w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty i podstawy prawne. Tylko ustalenie rodzaju wykonanych robót budowlanych i stanu faktycznego pozwala na ocenę, czy obiekt, lub jego część, wybudowano bez pozwolenia na budowę, zgłoszenia, czy zastosowanie znajduje art. 51 ww. ustawy. Organy, poza opisem wykonanych robót, nie dokonały ich kwalifikacji wg definicji Prawa budowlanego. Nie zbadały, czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów budynku, różnicujących przebudowę od budowy. Nie wyjaśniły, na jakiej podstawie uznały, że zachodzi inny przypadek niż opisany w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Ponadto, przy założeniu, że w sprawie miał zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, organ uprawniony był do nakazania rozbiórki tylko części stanowiącej istotne odstępstwo od zatwierdzonej dokumentacji oraz opinii technicznej załączonej do decyzji z [...] maja 2001 r. Skarżąca podkreśliła, że budynek gospodarczy istniał w dacie zakupu nieruchomości przez spółkę tj. [...] listopada 2001 r. Ponadto, z mapy zasadniczej wg stanu na 22 lipca 2004 r. sporządzonej przy inwentaryzacji budynku wynika, że na działce nr [...] co najmniej od 2000r. istniała zabudowa gospodarcza. Decyzje wydano zatem z naruszeniem art. 7 i 77 kpa, a w konsekwencji naruszono także art. 107 § 3 kpa. Skarżąca dodała, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała Rady [...] Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2010 r., Nr [...] poz. [...]) dla kwartału H 10 MN dopuszcza się przebudowę istniejącej zabudowy, pod warunkiem, iż przekształcenie nie zniszczy jej historycznej formy. Przebudowa nie jest więc sprzeczna z obowiązującym planem. Organy nie były zatem zobowiązane do nakazania rozbiórki. Ponadto, organy błędnie uznały, iż brak zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu wyklucza legalizację. Na potwierdzenie swego stanowiska skarżąca powołała wyrok z 20 grudnia 2007 r. (sygn. P 37/06), w którym Trybunał konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z art. 2 Konstytucji RP tj. zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Niekonstytucyjność ww. norm oznacza, że ustalenie (w decyzji o warunkach), iż obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwe również w trakcie postępowania rozbiórkowego. W orzecznictwie wyrażono przy tym pogląd, że brak decyzji o warunkach zabudowy może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22 czerwca 2007r., II OSK 945/06 i z 15 października 2007r., II OSK 1352/06). Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności przepisu ustawy z Konstytucją ma moc wsteczną i zgodnie z art. 145 a kpa jest podstawą do wznowienia postępowania i stanowi naruszenie dające podstawę do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Dlatego, zdaniem skarżącej, ponownie rozpoznając sprawę organ winien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne., a postępowanie narusza również art. 7 i 8 k.p.a. tak w zakresie wszechstronnego zbadania sprawy jak i budowania zaufania obywatela do organów państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzory Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2010 r., nakazującą skarżącej – na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego - rozbiórkę budynku garażowo gospodarczego wzniesionego przy ul. [...], przy granicy z posesją przy ul. [...] w [...]. W świetle przytoczonych wyżej kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego odpowiadają prawu. Przede wszystkim nie zasługiwało na aprobatę stanowisko przedstawione w skardze, że skarżąca nie dokonała budowy, lecz przebudowy i remontu istniejącego przy ul. [...] w [...] budynku gospodarczo – garażowego. Należy mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa i nadbudowa takiego obiektu. Przez przebudowę, stosownie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego rozumie się wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym ( art. 3 pkt. 8 ww. ustawy). Z przytoczonych definicji legalnych przebudowy i remontu wynika zatem wprost, że ten rodzaj robót budowlanych może dotyczyć tylko i wyłącznie obiektów istniejących, a taka sytuacja – wbrew zarzutom skargi – nie miała miejsca w rozpatrywanej sprawie. Ze znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bowiem jednoznacznie, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na budowie obiektu budowlanego, wykorzystując jedynie fragmenty ścian istniejącego w tym miejscu budynku gospodarczo garażowego. Ustalenia organów w tym zakresie w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna oraz protokoły z przeprowadzonych kontroli. Podczas kontroli dokonanej dnia 26 sierpnia 2009r. organ powiatowy ustalił bowiem, że na tyłach ww. działki po rozebraniu w części istniejących zabudowań inwestor wylał dwie nowe ławy fundamentowe. Natomiast jak wynika z protokołu kontroli z dnia 5 października 2009r. inwestor rozpoczął budowę konstrukcji dachu nad budynkiem gospodarczo garażowym, pomimo wstrzymania prowadzonych robót budowlanych postanowieniem z dnia [...] września 2009r. Proste porównanie stanu widniejącego na zdjęciach sporządzonych podczas obu ww. kontroli wskazuje, że skarżąca wykonała nowy obiekt budowlany. Ustalenia organów potwierdza również dokumentacja zdjęciowa złożona do akt przez uczestnika postępowania K.K. W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, to inwestor dokonuje odbudowy, która zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego zalicza się do budowy (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2008r., II OSK 1546/07, LEX nr 516082; wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 grudnia 2009r., II SA/Ke 645/09, LEX nr 582983; wyrok WSA w W-wie z dnia 17 czerwca 2008r., VII SA/Wa 1676/07, LEX nr 499914). W konsekwencji bez wpływu na wynik sprawy pozostawał zarzut skargi o nie wskazaniu przez organ, czy doszło do zmiany charakterystycznych parametrów istniejącego budynku i ustalenia rodzaju wykonanych robót budowlanych. Podobnie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostawała wskazywana przez skarżącą okoliczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji [...] maja 2001r., gdyż dotyczyła ona innego, bo wzniesionego samowolnie w 1991r. budynku gospodarczo garażowego. O tym bowiem, czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy robotami budowlanymi innego rodzaju, nie przesądza sposób i powód ich prowadzenia, ale fakt, czy w ich wyniku zostanie faktycznie wybudowany w określonym miejscu obiekt budowlany. W konsekwencji nie można było uznać, że inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonej decyzją dnia [...] maja 2001r. dokumentacji, jak podnosiła skarżąca. Prawidłowo zatem w rozpatrywanej sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2009r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązki zmierzające do legalizacji ww. samowoli budowlanej, w tym do przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Nie jest sporne w rozpatrywanej sprawie, że skarżąca ww. obowiązków nie wykonała. Wprawdzie 15 kwietnia 2010r. wniosła o przedłużenie terminu do ich wykonania, jednak wskazała na konieczność przedłożenia decyzji [...] Konserwatora Zabytków, która nie dotyczyła budynku gospodarczo garażowego. Postanowienie z dnia [...] września 2009r. nie mogło zawierać takiego obowiązku, skoro budowę spornego budynku rozpoczęto w 2009r. Organ powiatowy nie miał więc podstaw do przedłużenia terminu zakreślonego do złożenia wymaganych dokumentów. Brak spełnienia przez inwestora ww. obowiązków obligował organ do wydania nakazu rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, na podstawie art. 48 ust. 4 w związku z ust. 1 tego przepisu. Ponadto, w świetle treści postanowienia z dnia [...] września 2009r. niezrozumiały jest wywód skargi odnoszący się do błędnego uznania przez organy, że brak przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykluczał możliwości legalizacji samowoli budowlanej z powołaniem na tezę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r., skoro organ zakreślił skarżącej termin do przedstawienia stosownej dokumentacji nie wskazując, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy ma to być decyzja ostateczna w dniu wszczęcia postępowania. Jako chybiony Sąd ocenił również zarzut dotyczący objęcia nakazem rozbiórki całego budynku gospodarczo garażowego, a nie tylko tej części, którą wykonano w warunkach samowoli. Wykorzystane fragmenty ścian nie stanowią bowiem części samodzielnych i niezależnych od pozostałej części obiektu budowlanego. Wbrew wywodom skargi, Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które w sposób istotny wpływałoby na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie przepisom procedury administracyjnej obliguje Sąd do uchylenie zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji.