II SA/Po 850/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Spółki A z siedzibą w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Wójt Gminy , po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. (znak [...]), na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 , art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647) odmówił spółce A Spółka jawna z siedzibą w G. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kopalni kruszywa naturalnego na obszarze o powierzchni 3,7900 ha na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w miejscowości G. w gminie P. Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy, uznając, że nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem brak jest w bezpośrednim sąsiedztwie na obszarze analizowanym jakiejkolwiek funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (w tym funkcji usługowej lub produkcyjnej) podobnej do określonej we wniosku inwestora oraz nie spełnia warunku dobrego sąsiedztwa nawet przy szerokim rozumieniu zasady kontynuacji funkcji i cech zagospodarowania terenu. Teren działki nr [...] leży w granicy obszarów chronionych: Parku Krajobrazowego oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. W wyniku eksploatacji powstanie wyrobisko o głębokości około 7,4. skutkiem eksploatacji będzie trwałe przekształcenie powierzchni terenu polegające na powstaniu wyrobiska poeksploatacyjnego o powierzchni 2,5 ha i głębokości średnio 5,3 m, w części odsłonięty zostanie poziom gruntowy wód podziemnych. Nie przepruje się zasypania wyrobiska po jego eksploatacji, a wyrównanie i złagodzenie jego zboczy. Eksploatacja ta spowoduje więc trwałe przekształcenie terenu, naruszenie rzeźby terenu sprzecznej z celami jej ochrony. W odwołaniu inwestor zakwestionował rozstrzygnięcie organu I instancji co do przyjęcia, że planowana inwestycja nie spełnia warunku "dobrego sąsiedztwa", a tym samym uznanie, że nie jest możliwe ustalenie dla nie warunków zabudowy, ze względu na brak kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., argumentując, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a do rozstrzygnięcia pozostaje jedynie kwestia interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i subsumcji ustalonego w sprawie stanu faktycznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania inwestora, na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w tym samym zakresie umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania. Powołując się na brzmienie art. 10 ust. 1 pkt 11 i art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 10 ust. 3 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p., jak również art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 163, poz. 981 ze zm.), organ odwoławczy stwierdził, że wobec wszczęcia w niniejszej sprawie postępowania na podstawie wniosku z dnia 22 stycznia 2010r. przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947 ze zm.). Przybliżając brzmienie przepisów art. 48, art. 53 ust. 1 i art. 6 pkt 9 ostatniej z powołanych ustaw, organ stwierdził, że przepisy art. 53 i art. 48 [poprzednio obowiązującej] ustawy Prawo geologiczne i górnicze korespondują ze sobą oraz z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z 10 ust. 1 pkt 11, który nakazuje uwzględnić w studium uwarunkowania wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych, a także art. 10 ust. 2 pkt 8 tej ustawy, który nakazuje określać obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych. W ocenie Kolegium ustawodawca zdecydował zatem o obowiązkowym charakterze uchwalenia planu miejscowego dla terenu górniczego. W konsekwencji uznał, że dla realizacji planowanej inwestycji polegającej na wydobywaniu kruszywa naturalnego metodą odkrywkową na działce nr [...] w G. niezbędne jest uchwalenie planu miejscowego, wobec czego brak podstaw do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla terenu takiej inwestycji. Przy tak sformułowanej argumentacji Kolegium wydało decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W skardze na decyzję organu II instancji inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucił naruszenie: - art. 48 oraz art. 53 ust. 1 i art. 6 ust. 9 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3 i art. 14 ust. 7 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że w przypadku, w którym uchwalenie planu miejscowego dla terenu górniczego jest obowiązkowe brak jest podstaw do prowadzenia postępowania i wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej inwestycji, podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że nie ustanawiają one zakazu prowadzenia postępowania i wydania decyzji w tym przedmiocie; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji z jednoczesnym przekazaniem sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem dokonania oceny, czy w ustalonym stanie faktycznym Wójt Gminy powinien z urzędu zawiesić postępowanie administracyjne do czasu uchwalenia planu miejscowego; - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki umorzenia postępowania, bowiem postępowanie nie jest bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Skarżący inwestor uznał, że stwierdzone uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy i treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, co zostało bliżej umotywowane w uzasadnieniu. Zdaniem strony żadna interpretacja powołanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. nie prowadzi do wniosku, że w sytuacji, braku planu miejscowego, którego sporządzenie jest obligatoryjne, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest niemożliwe, zabronione lub niedopuszczalne. Ponadto w zakresie naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca wytknęła Kolegium, że ze względu na treść art. 62 ust. 2 u.p.z.p. organ II instancji powinien uchylić decyzję Wójta Gminy i przekazać mu sprawę celem ewentualnego zawieszenia postępowania, nie zaś wadliwie umorzyć postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 lutego 2014r. pełnomocnik skarżącego inwestora podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiot niniejszej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia kwestii, czy dopuszczalne było uchylenie przez Kolegium na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. decyzji organu I instancji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Odpowiedź na to pytanie wymaga odniesienia się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że organ II instancji błędnie zinterpretował art. 222 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981 ze zm.), który stanowi, że do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowe przepisy. Powołana ustawa, jak to wynika z brzmienia przepisów art. 226 i art. 227, uchyliła z dniem 1 stycznia 2012 r. poprzednio obowiązującą ustawę z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005 r. nr 228, poz. 1947 ze zm.). Z art. 1 Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. wynika, jaki jest jej zakres obowiązywania; określa mianowicie zasady i warunki wykonywania prac geologicznych, wydobywania kopalin ze złóż, składowania odpadów w górotworze, ochrony złóż kopalin, wód podziemnych i innych składników środowiska w związku z wykonywaniem prac geologicznych i górniczych. Ustawa ta niewątpliwie nie wprowadza zakazu ustalenia warunków zabudowy dla terenów obejmujących złoża kopalin, w tym dla obiektów innych niż związane z górnictwem (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 465/13 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze z 2011 r. podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach. Natomiast przepis art. 7 ust. 2 tej ustawy stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach. W kontekście powyższego uznać należy, że art. 222 Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r. nie może odnosić się do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów innej ustawy, w szczególności w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie nie jest prowadzone postępowanie na podstawie przepisów Prawa geologicznego i górniczego, zatem powołanie się na art. 222 ustawy z 2011 r. było całkowicie chybione. Dodać należy, że decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), dalej u.p.z.p., to jest decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzja o warunkach zabudowy (art. 50 i art. 59 u.p.z.p.), dotyczą zamierzonej zmiany zagospodarowania terenu, a nie ustalaniu warunków podejmowania i wykonywania działalności określonej w Prawie geologicznym i górniczym. Oceniając możliwość prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie dotyczącej możliwości ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 u.p.z.p. dla inwestycji polegającej na budowie kopalni kruszywa naturalnego na działce nr [...] w G. w gminie P., należy mieć na uwadze aktualne brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych, które mogłyby mieć w tej sprawie zastosowanie. Przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Uwzględniając treść art. 14 ust. 1 i 7 u.p.z.p. stwierdzić należy, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymując zasadę fakultatywności planowania miejscowego, przewiduje jednocześnie, że obowiązek uchwalania planów wynikać może z przepisów odrębnych (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, 7. wyd., art. 14, Warszawa 2013, Legalis). Obowiązujące w dniu orzekania przez organy obydwu instancji Prawo geologiczne i górnicze z 2013 r. aktualnie nie przewiduje obowiązku sporządzenia planu miejscowego. W art. 104 ust. 1 powołanej ustawy, dotyczącym planowania przestrzennego na terenach górniczych, przewidziano, że obszary i tereny górnicze uwzględnia się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 104 ust. 2 tej ustawy stanowi, że jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska, dla terenu górniczego bądź jego fragmentu można sporządzić plan miejscowy, na podstawie przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie art. 85 ust. 1 tej ustawy stanowi, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych ujęć oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych, a także udokumentowane kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa, jednakże nie stanowi to bezwzględnego nakazu uchwalenia planu miejscowego dla takich terenów. Dodać należy, że powyższe wymogi są przymusowo egzekwowane jedynie w zakresie wskazanym w art. 95 ust. 2 tej ustawy, który stanowi, że w terminie do 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej obszar udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszar udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla obowiązkowo wprowadza się do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zaniechanie przez gminę jej obowiązków w tym zakresie stanowi podstawę do wydania przez właściwego wojewodę zarządzenia zastępczego (art. 96 ust. 1). Wobec powyższego stwierdzić należy, że przedstawiona przez Kolegium wykładnia prawa jest nietrafna i wskazuje na naruszenie przepisów Dodać należy, że Kolegium powołało się również na przepisy art. 10 ust. 1 pkt 11, art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3 u.p.z.p., które odnoszą się do treści studium, a ostatni do obowiązku przystąpienia przez gminę do sporządzenia planu miejscowego, jeżeli jego sporządzenie jest obligatoryjne, jednak z przepisów tych, rozpatrywanych w powiązaniu z pozostałymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych nie można wyinterpretować obowiązku sporządzenia planu w przedmiotowej sprawie w sytuacji, gdy nie jest on przewidziany przepisami Prawa geologicznego i górniczego. W tym miejscu trzeba także zaznaczyć, że nawet gdyby w niniejszej sprawie należało zastosować, jak uznało Kolegium, przepisy poprzednio obowiązującej ustawy – art. 48 i art. 53 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, to okoliczność taka nie stanowiłaby bezwzględnej przeszkody do ustalenia warunków zabudowy. Przepis art. 48 tej ustawy stanowił, że udokumentowane złoża kopalin oraz udokumentowane wody podziemne, w granicach projektowanych stref ochronnych oraz obszarów zbiorników wód podziemnych, uwzględnia się w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten nie rodził jednak obowiązku sporządzenia planu miejscowego, implikował jedynie przymus uwzględnienia złóż kopalin przy uchwalaniu planu. Natomiast z art. 53 ust. 1 i 6 prawa geologicznego i górniczego wynikał obowiązek sporządzenia dla terenu górniczego planu miejscowego w trybie określonym odrębnymi przepisami, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, chyba że rada gminy podejmie uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne. Powołany przepis art. 53 ust. 1 prawa geologicznego i górniczego nie przewidywał jednakże terminu, w jakim plan miejscowy powinien być sporządzony ani też nie rozstrzygał o tym, w jakim czasie należy dostosować istniejące plany do wymagań przewidzianych w art. 48 prawa geologicznego i górniczego. Do takiej sytuacji prawnej w pełni też przystaje stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2160/10 (dostępnym w bazie orzeczeń jw.) stwierdził, że obowiązujące zasady konstytucyjne sprawiedliwości społecznej i praworządności nie pozwalają na takie rozumienie art. 62 ust. 2 u.p.z.p., że możliwe jest zawieszenie postępowania bezterminowo, na całe lata, bez możliwości jego podjęcia z przyczyn w żadnym razie niezależnych od obywatela. Wobec tego, nawet na tle przepisów poprzednio obowiązującego Prawa geologicznego i górniczego przyjęcie możliwości bezterminowego zawieszenia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, a zatem długotrwała przeszkoda do ich ustalenia, byłoby niedopuszczalne. Co więcej, stwierdzić należy, że Kolegium – nawet przy niezgodnym z rzeczywistym stanem prawnym założeniu, że należy zastosować nieobowiązujące już przepisy Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r. – błędnie zastosowało w sprawie przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie zaś do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Umorzenie postępowania mogłoby nastąpić dopiero w razie uchwalenia planu miejscowego, którego sporządzenie w danej sprawie byłoby obowiązkowe i stanowiłoby podstawę zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Reasumując wszystko powyższe stwierdzić należy, że Kolegium błędnie zinterpretowało i zastosowało w sprawie powołane przepisy prawa materialnego: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa geologicznego i górniczego z 1994 r., a także art. 222 Prawa geologicznego i górniczego z 2011 r., które to naruszenie miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezpodstawnego uznania, że w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p., podczas gdy obowiązujące przepisy nie ustanawiają zakazu prowadzenia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Ponadto całkowicie błędnie, gdyż bezpodstawnie, zastosowało ostatni z powołanych przepisów oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., uznając, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć w całości przy jednoczesnym uchyleniu zaskarżonej instancyjnie decyzji organu I instancji w sytuacji. W konsekwencji należało uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie, jako całkowicie pozbawione oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując ponownie sprawę w postępowaniu odwoławczym, Kolegium stosownie do wymogów art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 k.p.a. rozpatrzy merytorycznie sprawę i ją rozstrzygnie, mając na uwadze, że obowiązujące przepisy nie stanowią podstawy do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Uwzględni przy tym, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien, również przy zastosowaniu możliwości uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), zmierzać do ostatecznego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w II instancji i tylko jako swoistą ostateczność traktować należy możliwość wydania w instancji odwoławczej decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku (punkt I i III). Natomiast o kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy, mając na uwadze wniosek strony, wysokość poniesionych przez nią kosztów sądowych oraz korzystanie z zastępstwa procesowego (punkt II sentencji).