II GSK 1099/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędziowie NSA Joanna Kabat-Rembelska Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1107/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. o sygn. akt II SA/Ke 1107/13, po rozpoznaniu skargi [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] października 2013 r. nr znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wznowionym postępowaniu - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2012 r. (pkt I). Uchylił postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2012 r. (pkt. II). Stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku (pkt III) oraz zasądził od organu na rzecz spółki zwrot kosztów postępowania (pkt IV). Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. I [...] (dalej: spółka) zwróciła się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2010 r. umarzającą postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego. W uzasadnieniu wniosku spółka podała, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm. dalej: u.g.h.) - nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej. Tym samym wydane na podstawie tej ustawy decyzje powinny zostać uchylone jako wydane bez podstawy prawnej. Dyrektor Izby Celnej w K. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego, zakończonego decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej w K.z dnia [...] marca 2010 r. Następnie Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił uchylenia rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2010 r. Orzekając na skutek odwołania spółki Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] października 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że przepis art. 129 ust 2 u.g.h. nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U. L 204, s. 37 dalej: dyrektywa 98/34/WE). W związku z tym jego treść nie podlega notyfikacji. W konsekwencji, orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organu koncesyjnego. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. uwzględnił skargę spółki i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2012 r., jak również uchylił postanowienie Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2012 r. w przedmiocie wznowienia postępowania. Wydając opisane na wstępie rozstrzygnięcie, Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie doszło do naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. dalej O.p. lub Ordynacja podatkowa) w sposób otwierający drogę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 O.p. Jak wynika bowiem z akt sprawy, decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2010 r., którą umorzono ostatecznie postępowanie wszczęte na wniosek spółki w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego - została wydana przez pracownika Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier - [...]- z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. Z kolei wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiająca uchylenia ww. decyzji z dnia [...] marca 2010 r. - została również podpisana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. przez Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier - [...]. Zatem obie wskazane decyzje zostały wydane przez tego samego pracownika organu. Według Sądu I instancji [...] podlegała wyłączeniu od udziału we wznowionym na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. postępowaniu, w którym rozstrzygano, czy wydana przez nią decyzja z dnia [...] marca 2010 r. o umorzeniu postępowania jest zgodna z prawem. Wyłączenie to odnosiło się również do wydanego w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o wznowienie postępowania postanowienia z dnia [...] września 2012 r., które również zostało wydane z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w K. przez Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier [...]. WSA podniósł, że nie dostrzegając wskazanego wyżej naruszenia prawa i wydając w dniu [...] października 2013 r. zaskarżoną decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor Izby Celnej naruszył przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenia prawa powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzję tego samego organu oraz postanowienia Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2012 r. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że wobec stwierdzenia uchybień natury procesowej przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności, organ musi bowiem ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, który wydał decyzję w postępowaniu zwyczajnym. II Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit c w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) w związku z art. 152 p.p.s.a. w związku z naruszeniem innych przepisów proceduralnych, tj. art. 120, art. 125 § 1, art. 130 § 1 pkt 6, art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej poprzez uwzględnienie skargi [...], która była skierowana przeciwko ww. decyzji Dyrektora Izby Celnej w Ki., skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji tego samego organu, uchyleniem postanowienia Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2012 r. oraz stwierdzeniem, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzeniem od organu na rzecz ww. spółki kwoty 475 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego - pomimo, że organ nie dopuścił się uchybień natury procesowej, a których dopatrzył się Sąd I instancji, a więc w stopniu rodzącym przypuszczenie, że doszło do istotnego naruszenia przepisów regulujących tok administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (Ordynacji podatkowej). Argumentację na poparcie zarzutów skarżący kasacyjnie organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. w zw. z art. 120, art. 125 § 1, art. 130 § 1 pkt 6, art. 240 § 1 pkt 3 O.p. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Dyrektor Izby Celnej w K. nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia 130 § 1 pkt 6 O.p., ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie - wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu – podziela stanowisko Sądu I instancji, co czyni bezskutecznymi wszystkie zarzuty postawione w petitum skargi kasacyjnej. Przede wszystkim zamierzonego skutku nie mogły odnieść zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 152 p.p.s.a. w art. 120, art. 125 § 1 i art. 240 § 1 pkt 3 O.p. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie tych przepisów i czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu wymaga podkreślenia, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, który musi spełniać wymagania szczegółowo wskazane p.p.s.a. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym, ponadto jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zawierać rozwinięcie podniesionych zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie prawa polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, a w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011, s. 600). Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przede wszystkim przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych (por. A. Skoczylas, Glosa do postanowienia NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04). Tych wymogów skarga kasacyjna nie spełnia. Wobec powyższego tak postawione zarzuty uchylają się zatem spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2068/13). Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 O.p. stwierdzić należy, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy istniały podstawy do wyłączenia pracownika w sytuacji, gdy bezsporne jest, iż ten sam pracownik brał udział w wydaniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] marca 2010 r. oraz w wydaniu decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., którą to decyzją wydaną w wyniku wznowienia postępowania odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, iż pracownik ten podlegał wyłączeniu na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. Odnosząc się do przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej braku potrzeby uchylenia z tego powodu decyzji organu wydanych po wznowieniu postępowania z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę szybkości postępowania, legalizmu i praworządności, przypomnieć należy stanowisko NSA zawarte w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06, która zapadła na tle analogicznej regulacji zawartej w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r., II GSP 4/12. W uchwale składu 7 sędziów z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06 NSA stwierdził m.in., iż "(...) przyczyny wyłączenia pracownika organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu w sprawie, określone w art. 24 § 1 k.p.a., nie rodziły sporów w doktrynie, bo każda z przesłanek wyłączenia jest uznawana za nadającą się do stosowania w jej bezpośrednim rozumieniu. W razie zaistnienia przynajmniej jednej z nich, wyłączenie następuje z mocy prawa, bez potrzeby wydawania w tym celu odrębnego orzeczenia. Istotą tego unormowania, podobnie zresztą jak odpowiadających mu przesłanek wyłączenia sędziego w procedurze cywilnej (art. 48 § 1 pkt 5 k.p.c.) i karnej (art. 40 § 1 pkt 6 k.p.k.), jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy, na co w swoim orzecznictwie zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny (np. wyroki z dnia 20 lipca 2004 r. SK 19/02 – OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r. SK 53/04 – OTK-A 2005/11/137). Orzekając o zgodności art. 24 w związku z art. 141 § 1 k.p.a. z art. 2 i 45 ust. 1 Konstytucji RP, w wyroku z dnia 7 marca 2005 r. P 8/03 (OTK-A-2005/3/20) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez jej poddanie instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.) podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Przepis art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Prawo obywatela do wniesienia odwołania oznacza według tej zasady jego prawo do ponownego i sprawiedliwego rozpoznania sprawy. Z kolei "sprawiedliwość" wymusza między innymi takie cechy procesowe, jak obiektywizm w orzekaniu oraz związaną z tym konieczną niezależność osób wydających decyzje administracyjne. Przesłanka wyłączenia pracownika z powodu brania przez niego udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) nawiązuje w swej istocie do zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady hierarchicznego podporządkowania organów orzekających. Na tym polega zasada i jednocześnie gwarancja procesowa, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie. Omawiana przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny. (...)". Natomiast w uchwale składu 7 sędziów z dnia 18 lutego 2013 r., II GSP 4/12 NSA stwierdził, że instytucja wyłączenia pracownika służy realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc - dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji - wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę, uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wykładnię wynikająca z powyższych uchwał, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy zastosować również do przypadków zaskarżania decyzji w trybie wznowienia postępowania. Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe poglądy i wnioski, pozostają aktualne również w sytuacji procesowej takiej jak zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy do wyłączenia pracownika, w sytuacji, gdy ten sam pracownik brał udział w wydaniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. po wznowieniu postępowania oraz w wydaniu decyzji w trybie "zwykłym" w tej sprawie, wydając decyzję, której dotyczył wniosek strony o wznowienie postępowania. Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.