II SA/Ke 1107/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. uchyla postanowienie Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...]; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dyrektora Izby Celnej na rzecz G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej, znak [...]po rozpatrzeniu odwołania G. od decyzji tego samego organu z dnia 8 listopada 2012 r. odmawiającej uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] umarzającej postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że G. zwróciła się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej z dnia 2 marca 2010 r. W uzasadnieniu wniosku powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. spółka podała, że ze względu na fakt, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej, wydane na podstawie tej ustawy decyzje powinny zostać uchylone jako wydane bez podstawy prawnej. Postanowieniem z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej wznowił postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego, zakończonej decyzją ostateczną Dyrektora Izby Celnej z dnia 2 marca 2010 r., a następnie decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia rozstrzygnięcia z dnia 2 marca 2010 r. Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Dyrektor Izby Celnej powołując treść art. 129 ust 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540 ze zm.) stwierdził, że przepis ten nie ma charakteru przepisu technicznego w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, zatem jego treść nie podlega notyfikacji, a w konsekwencji orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organu koncesyjnego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G., domagając się jej uchylenia zarzuciła naruszenie fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w traktacie z Lizbony oraz naruszenia art. 2, art. 31 ust. 3 w zw. z art. 22, art. 61, art. 7 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie przepisów ustawy, która została uchwalona z pominięciem procedury notyfikacyjnej. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie tezy, że przepisy stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji są przepisami technicznymi w rozumieniu Dyrektywy 98/34/WE, w związku z czym powinny być poddane procedurze notyfikacji, o której mowa w tej dyrektywie, a z uwagi na jej niesporne pominięcie – nie mogą być stosowane. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, lecz z innych powodów niż w niej podniesiono. W myśl art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, które nie zostały zarzucone w skardze, ale mają wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) dalej "O.p." w sposób otwierający drogę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 O.p, który to przepis przewiduje wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, jeżeli ta została wydana przez pracownika podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 130-132. Z powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a. wynika natomiast, że stwierdzenie takiego uchybienia na etapie sądowej kontroli decyzji musi skutkować jej uchyleniem. Zgodnie z art. 130 § 1 pkt 6 O.p. funkcjonariusz celny lub pracownik urzędu celnego podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" nie odnosi się jedynie do pracownika organu, który brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji, a następnie brał udział w wydaniu decyzji po rozpatrzeniu odwołania w II instancji, zatem nie jest ograniczone do środków zaskarżenia w trybie zwykłym, lecz ma charakter ogólny i obejmuje także przypadki, weryfikacji decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Zauważyć należy, że w sytuacji gdy pracownik organu nie może ponownie orzekać w postępowaniu zwykłym, to tym bardziej powinien być wyłączony od orzekania we wznowionym postępowaniu, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji ostatecznej decyzji, którą wydał. Strony mają prawo oczekiwać, iż pomimo, że rozstrzygnięcie w tym zakresie wydawane jest przez ten sam organ administracji, to jednak ponownej oceny ich sprawy dokona inny pracownik organu. Działania organu administracji, w którym ten sam pracownik dwukrotnie bierze udział w rozpatrywaniu danej sprawy indywidualnej stanowi, zdaniem Sądu, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 121 § 1 O.p. (por. P. Pietrasz Komentarz Lex do art. 130 ustawy – Ordynacja podatkowa, wyroki WSA w: Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011 r., II SA/Bk 228/11, Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r., IV SA/Wa 1489/11, Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., IV SA/Po 1222/11). Należy również zauważyć, że sporna wcześniej w doktrynie i orzecznictwie kwestia, czy przepisy o wyłączeniu pracownika organu mają zastosowanie do sytuacji rozpoznawania odwołania od decyzji przez ten sam organ, który wydał decyzje w pierwszej instancji, została na gruncie analogicznej regulacji zawartej w kodeksie postępowania administracyjnego przesądzona uchwałą 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2013 r., II GSP 4/12, Lex nr 1350466. Jak bowiem stwierdzono w uzasadnieniu tej uchwały, instytucja wyłącznie pracownika od rozpoznania sprawy powinna być rozważana jako gwarancja prawidłowej realizacji konstytucyjnego prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Służy więc realizacji konstytucyjnych standardów sprawiedliwości proceduralnej, znajdujących podstawy prawne w art. 2 Konstytucji RP. Inaczej mówiąc - dzięki wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, wzrasta poziom obiektywnego, rzetelnego rozpatrzenia sprawy. Nie ulega przy tym wątpliwości, że jeżeli postępowanie administracyjne, w którym wskutek wniesienia środka zaskarżenia ten sam organ ponownie rozpatruje sprawę, uznajemy za surogat postępowania dwuinstancyjnego, to również to postępowanie powinno odpowiadać wspomnianym standardom sprawiedliwości proceduralnej, dawać gwarancje bezstronnego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Powinna zatem istnieć możliwość wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wykładnię wynikająca z powyższej uchwały należy, w ocenie Sądu zastosować również do przypadków zaskarżania decyzji w trybie wznowienia postępowania, o czym była już wyżej mowa. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że z akt sprawy wynika, że decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia 2 marca 2010 r., którą umorzono ostatecznie postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej spółki w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego, została wydana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej przez Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier M. P. Aczkolwiek w aktach administracyjnych znajduje się jedynie kserokopia tej decyzji, na której odcisk pieczęci z nazwiskiem i stanowiskiem osoby, która tę decyzję podpisała jest niewidoczny, to jednak powyższa okoliczność nie budzi wątpliwości. Na rozprawie przed sądem w dniu 13 lutego 2013 r. pełnomocnik organu okazał bowiem oryginał decyzji z dnia 2 marca 2010 r., którego identyczność ze znajdującą się w aktach kserokopią została stwierdzona przez Sąd – k. 91. Z kolei wydana w wyniku wznowienia postępowania decyzja z dnia [...] odmawiająca uchylenia ww. decyzji z dnia 2 marca 2010 r. została również podpisana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w Kielcach przez Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier – M. P. Zatem obie wskazane decyzje zostały wydane przez tego samego pracownika organu, co stanowi naruszenie cytowanych wyżej przepisów. [...] podlegała bowiem wyłączeniu od udziału we wznowionym na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. postępowaniu, w którym rozstrzygano, czy wydana przez nią decyzja z dnia 2 marca 2010 r. o umorzeniu postępowania jest zgodna z prawem. Wyłączenie to odnosiło się w ocenie Sądu również do wydanego w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem strony o wznowienie postępowania, postanowienia z dnia [...], które również zostało wydane z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej w Kielcach przez Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier M. P. Jak z powyższego wynika, wydając to postanowienie o wznowieniu postępowania, a następnie decyzję z dnia [...] odmawiającą uchylenia decyzji Dyrektora Izby Celnej w Kielcach z dnia 2 marca 2010 r. umarzającej postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa świętokrzyskiego, organ naruszył prawo (tj. wskazany wyżej art. 130 § 1 pkt 6 O.p.) w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 240 § 1 pkt 3 O.p., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130 – 132 O.p. Nie dostrzegając wskazanego naruszenia prawa i wydając w dniu [...] zaskarżoną do Sądu decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji, Dyrektor Izby Celnej naruszył przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Takie naruszenia prawa, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). i lit. c). w związku z art. 135 p.p.s.a. powodują konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzję tego samego organu oraz postanowienia Dyrektora Izby Celnej z dnia [...]. Wobec stwierdzenia przez Sąd uchybień natury procesowej przedwczesna stała się merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej decyzji, w tym ocena zarzutów podniesionych w skardze. W pierwszej kolejności, organ musi bowiem ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, który wydał decyzje w postępowaniu zwyczajnym. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Natomiast o zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a.