II GSK 121/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Anna Robotowska Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 3610/13 w sprawie ze skargi M.Sz. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 28 października 2013 r. nr . w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych w dziedzinie geodezji i kartografii 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) uchyla zaskarżoną decyzję; 3) zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz M. Sz. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 września 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 3610/13, wydanego w sprawie ze skargi M. Sz. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia 28 października 2013 r. nr . w przedmiocie pozbawienia uprawnień zawodowych do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, oddalono skargę W sprawie poczyniono następujące ustalenia: W dniu 15 kwietnia 2013 r. Główny Urząd Geodezji i Kartografii otrzymał odpis prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w W. z dnia 20 lipca 2012 r. (sygn. akt .K .), dotyczącego geodety M. Sz., dalej "skarżący", w myśl którego skarżący został uznany winnym tego, że w dniu 3 lutego 2012 r. w P. na terenie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, jako osoba uprawniona do wystawienia dokumentu, złożył wcześniej wykonany przez siebie operat techniczny pomiaru powykonawczego sieci energetycznej w miejscowości B.- działki nr 112/5, 112/6, 122, 123/2, 26/4, w którym poświadczył nieprawdę, co do okoliczności mających znaczenie prawne, co skutkowało przyjęciem tegoż operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Czyn ten zakwalifikowano jako przypadek mniejszej wagi. Skarżącego skazano na karę 100 stawek dziennych grzywny. Wskazaną na wstępie decyzją Główny Geodeta Kraju utrzymał w mocy swą wcześniejszą decyzję z dnia 11 lipca 2013 r., pozbawiającą skarżącego uprawnień zawodowych do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Jako podstawę materialnoprawną decyzji organ wskazał przepis art. 46 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.). Stosownie do tego przepisu w przypadku utraty zdolności do czynności prawnych przez osoby wpisane do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe, albo skazania ich za przestępstwo przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, za przestępstwo przeciwko wymiarowi sprawiedliwości, za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów, za przestępstwo przeciwko mieniu, za przestępstwo przeciwko obrotowi gospodarczemu, za przestępstwo przeciwko obrotowi pieniędzmi i papierami wartościowymi lub za przestępstwo skarbowe - o pozbawieniu uprawnień zawodowych orzeka Główny Geodeta Kraju, w drodze decyzji. Organ nie uwzględnił zarzutów skarżącego, według którego przepis art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nie nakłada bezwzględnego obowiązku wydania przez organ decyzji o pozbawieniu uprawnień zawodowych. Nie zdejmuje też ze wspomnianego organu obowiązku rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy i rozważenia zasadności zastosowania innej kary dyscyplinarnej przewidzianej w art. 46 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W myśl art. 46 ust. 1 omawianej ustawy, osobom, o których mowa w art. 42, które ze swojej winy naruszyły przepisy art. 42 ust. 3, można: 1) udzielić upomnienia; 2) udzielić nagany z wpisem do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia zawodowe; 3) zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych na okres od 6 miesięcy do jednego roku; 4) zawiesić wykonywanie uprawnień zawodowych do czasu ponownego złożenia egzaminu z wynikiem pozytywnym; 5) odebrać uprawnienia zawodowe, z możliwością ubiegania się o ponowne ich uzyskanie po upływie 3 lat od dnia ich odebrania. Główny Geodeta Kraju nie uwzględnił stanowiska skarżącego. Zdaniem organu sam fakt skazania za przestępstwa objęte art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne nakłada na organ obowiązek pozbawienia geodety uprawnień zawodowych, bez potrzeby korzystania z innych unormowań i konieczności dokonywania ocen. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była już mowa, oddalił skargę na powyższą decyzję wniesioną przez skarżącego. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej, w ślad za stanowiskiem organu, sam fakt skazania za przestępstwa, o które chodzi w art. 46 ust. 3 ww. ustawy, osoby o której mowa w art. 42 tej ustawy, rodzi obowiązek wydania przez Głównego Geodetę Kraju, bez wniosku podległego mu organu, decyzji orzekającej o pozbawieniu uprawnień zawodowych, bez możliwości zajmowania się analizą towarzyszących mu okoliczności i wpływu takiego czynu na postępowanie administracyjne z zakresu geodezji i kartografii. Sąd pierwszej instancji powołał się na analogiczne stanowisko wyrażone w tym zakresie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. (sygn. akt II GSK 587/08, LEX nr 529882). Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, uchylającego zaskarżony wyrok i wydane w sprawie decyzje administracyjne, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a., polegające na dokonaniu wadliwej kontroli działalności administracji publicznej poprzez oddalenie skargi na wadliwą decyzję administracyjną, wydaną z naruszeniem przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania oraz zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponadto skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 46 ust. 3 powołanej ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na przyjęciu, że przepis ten nakłada bezwzględny obowiązek orzeczenia o pozbawieniu uprawnień, a także zarzuciła naruszenie art. 2, art. 65 ust. 1 i art. art. 175 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na orzeczeniu w oparciu o przepis prawa materialnego sprzeczny w powyższymi normami konstytucyjnymi. Skarga kasacyjna zawiera wniosek o zwrócenie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego, w trybie art. 193 Konstytucji RP, z pytaniem prawnym o zgodność art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne z art. 2, art. 65 ust. 1 i art. art. 175 ust. 1 Konstytucji RP. Skarga kasacyjna kwestionuje zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko organu, upatrujące na gruncie przepisu art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu geodety uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Według skargi kasacyjnej wspomniany przepis ma charakter proceduralny, przesądzający jedynie to, że w określonych w nim przypadkach decyzję wydaje Główny Geodeta Kraju bez wniosku właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, w przeciwieństwie do innych przypadków wymierzenia kary, kiedy decyzja taka wydawana jest wyłącznie na wniosek wojewódzkiego inspektora (art. 46 ust. 2 ustawy). Dlatego zaistnienie przesłanki z art. 46 ust. 3 omawianej ustawy nie zdejmuje z organu obowiązku rozpatrzenia okoliczności sprawy i rozważenia zasadności zastosowania innej kary przewidzianej w art. 46 ust. 1 omawianej ustawy. Takich zaś rozważań organ nie poczynił, przyjmując tezę, że przypadek skazania za przestępstwo przeciwko wiarygodności dokumentów rodzi po stronie organu obowiązek wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Tymczasem taki wniosek nie tylko nie wynika z brzmienia art. 46 ust. 3 powołanej ustawy, ale byłby niedopuszczalny w kontekście obowiązującego w Polsce porządku prawnego, w tym wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Konstytucji RP. Jak wywodzi skarga kasacyjna przestępstwa mają różną wagę i różny stopień społecznej szkodliwości. Skarżący został skazany za przestępstwo z art. 271 § 2 kodeksu karnego, a więc za przypadek mniejszej wagi. Taka okoliczność musi być wzięta pod uwagę przy orzekaniu kary dyscyplinarnej. W tym stanie decyzja pozbawiająca skarżącego uprawnień zawodowych, bez uwzględnienia wagi czynu, okoliczności przestępstwa i jego społecznej szkodliwości, narusza art. 2 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. W myśl art. 2 konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zgodnie z art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania występującą w przypadkach wymienionych w § 2 tego przepisu. Wobec nie stwierdzenia przesłanek mogących prowadzić do nieważności postępowania sądowoadministracyjnego zakres kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku wyznaczają zarzuty skargi kasacyjnej. Przepis art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, stanowiący podstawę decyzji orzekającej wobec skarżącego karę pozbawienia uprawnień zawodowych, nie jest w swej treści jednoznaczny co do charakteru wskazanych w nim sankcji. W szczególności przepis ten nie przesądza wyraźnie, czy w przypadkach w nim określonych mamy do czynienia z sankcjami o charakterze dyscyplinarnym, do czego zmierza skarga kasacyjna, czy też są to jakościowo inne, a więc odrębne sankcje, jak to przyjął Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organu. Kwestia ta została doprecyzowana w art. 46a ust. 1 omawianej ustawy, według redakcji dodanej przez art. 4 pkt 7 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. (Dz.U. z 2013, poz. 829) zmieniającej omawianą ustawę z dniem 23 sierpnia 2013 r., zmienionej przez art. 1 pkt 35 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. (Dz.U. z 2014, poz. 897) zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2015 r. Obecnie, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, odebranie uprawnień zawodowych stanowi karę dyscyplinarną. Za przyjęciem stanowiska, w myśl którego sankcja pozbawienia uprawnień zawodowych, przewidziana w art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ma charakter sankcji dyscyplinarnej, może przemawiać przepis art. 39 pkt 2 k.k. W świetle tego przepisu środkiem karnym jest zakaz zajmowania określonego stanowiska, wykonywania określonego zawodu lub prowadzenia określonej działalności gospodarczej. Gdyby decyzja Głównego Geodety Kraju, pozbawiająca uprawnień zawodowych, nie miałaby mieć charakteru sankcji dyscyplinarnej, oznaczałoby to przyznanie temu organowi prawa do stosowania sankcji o charakterze karnym. To zaś ze względów wykładni systemowej byłoby trudne do zaakceptowania. Z powyższych względów w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sankcje przewidziane w art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, w tym sporna sankcja pozbawienia uprawnień zawodowych, mają charakter sankcji dyscyplinarnych, tym bardziej, gdy w późniejszej nowelizacji omawianej ustawy, o czym była mowa, kwestia ta, w tym kierunku, została wyraźnie doprecyzowana. Dyscyplinarny charakter sankcji pozbawienia uprawnień zawodowych, przewidzianej w art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, na co wskazuje przepis art. 46 ust. 1 tej ustawy, poprzez użycie wyrazu "można", nadaje temu rozstrzygnięciu charakter decyzji podjętej w ramach administracyjnego uznania (tzw. decyzja uznaniowa). Dlatego, z czym zgodzić się należy ze skargą kasacyjną, przepis art. 46 ust. 3 cytowanej ustawy nie determinuje wydania przez Głównego Geodetę Kraju tylko jednego rozstrzygnięcia, jakim jest pozbawienie geodety uprawnień zawodowych, jak to błędnie przyjął organ i zaakceptował Sąd pierwszej instancji. Jeżeli rzeczywiście ustawodawcy przyświecałaby intencja nadania przepisowi art. 46 ust. 3 omawianej ustawy nakazu wydania tylko jednego rodzaju rozstrzygnięcia, jakim jest pozbawienie uprawnień zawodowych, zapewne dałby temu wyraźny wyraz, co czyni na gruncie innych ustaw na tle podobnych stanów faktycznych. Jako przykład może tutaj posłużyć przepis art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), w myśl którego "Starosta cofa diagnoście uprawnienie do wykonywania badań technicznych, jeżeli w wyniku przeprowadzonej kontroli, o której mowa w art. 83b, stwierdzono przeprowadzenie przez diagnostę badania technicznego niezgodnie z określonym zakresem i sposobem wykonania." Natomiast wyodrębnienie samodzielnej jednostki redakcyjnej, jaką był przepis art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, obecnie uchylony, podyktowane zostało odrębnym trybem orzekania w tych sprawach, a więc bez wniosku właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego (art. 46 ust. 2 ustawy). Skoro wydając zaskarżoną decyzję Główny Geodeta Kraju nie rozważył możliwości zastosowania wobec skarżącego innego rodzaju sankcji, spośród wymienionych w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, pozostawiając w obrocie prawnym wcześniejszą decyzję z dnia 11 lipca 2013 r., pozbawiającą skarżącego uprawnień zawodowych. Z powyższych względów w niniejszym składzie Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska wyrażonego we wspomnianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r. (sygn. akt II GSK 587/08, LEX nr 529882), przyjętego za podstawę dla Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni przepisu art. 46 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Rozpoznając ponownie sprawę Główny Geodeta Kraju powinien mieć na uwadze uznanie niekonstytucyjności przepisu art. 46 ust. 3 omawianej ustawy przez projektodawców ustawy zmieniającej ustawę Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 897). Również, na co trafnie wskazuje skarga kasacyjna, przy stosowaniu sankcji administracyjnej organ powinien kierować się zasadą proporcjonalności w świetle przepisu art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprawdzie w pierwszej kolejności zasada proporcjonalności adresowana jest do ustawodawcy, tym niemniej omawiana zasada musi również znaleźć zastosowanie wśród zasad stosowania prawa. Istota tej zasady powinna być odczytana jako obowiązek przyjęcia przy wykładni normy prawa materialnego takiej wartości, jak wybór środka ingerencji w prawa jednostki, który jest dla niej najmniej uciążliwy, jednakże prowadzący do realizacji zamierzonego celu. Sankcja administracyjna nie może wykraczać poza to, co jest konieczne do osiągnięcia zamierzonego celu, chronionego prawem. Zważywszy na nieprawidłową wykładnię przepisu art. 46 ust. 3 omawianej ustawy, uczynioną przez Sąd pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla uwzględnienia wniosku skargi kasacyjnej o skierowaniu wnioskowanego pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a., o czym była mowa, uchylił zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.