II SA/Wa 1804/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Anna Mierzejewska Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [...] na postanowienie Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych na rzecz Polskiego Związku [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z [...] lipca 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] października 2010 r., Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych nałożył na Polski Związek [...] [...] obowiązek o charakterze niepieniężnym, polegający na udostępnieniu [...] danych osobowych w zakresie imienia, nazwiska oraz adresu zameldowania członków ww. Związku, którzy w ramach Rodzinnego Ogrodu Działkowego [...] użytkują ogródki działkowe o wyszczególnionych numerach. Z uwagi na niewykonanie powyższego obowiązku przez zobowiązanego, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. nałożył na Polski Związek [...] [...] grzywnę w celu przymuszenia, w kwocie 25 000 zł. Rozpoznając sprawę, wskutek wniesionego zażalenia, organ postanowieniem z [...] lipca 2013 r. utrzymał w mocy powyższe postanowienie. W uzasadnieniu powołał treść przepisów art. 12 pkt 3 ustawy o ochronie danych osobowych oraz art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wyjaśniając podstawy prawne swojego działania. Podkreślił, że w sytuacji gdy zobowiązany nie wypełnia nałożonego na niego mocą prawomocnej decyzji obowiązku, organ jest zmuszony przymusić podmiot do określonego zachowania. Uzasadniając wysokość nałożonej grzywny organ wskazał, że kierował się zasadą ograniczenia środków egzekucyjnych oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego. Podniósł też, iż w myśl art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przedmiotowa grzywna nie może przekraczać kwoty 50 000 zł. Ustawodawca nie wymaga zaś od organu badania kondycji finansowej zobowiązanego. Od powyższego postanowienia skargę wywiódł Polski Związek [...] [...], wnosząc o jego uchylenie. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 122 § 1 w zw. z art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 7, 77 i 107 K.p.a. W uzasadnieniu podniósł, że obowiązek nałożony decyzją z [...] lipca 2010 r. był i pozostaje nadal niewykonalny. Skarżący nie dysponuje bowiem adresami zameldowania swoich członków. Zwrócił także uwagę na fakt, iż organ nie czynił żadnych ustaleń co do kondycji finansowej związku i nie wyjaśnił tego, czy wymierzona grzywna jest adekwatna do przedmiotowej sytuacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w skarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotowe postanowienie według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinno ono zostać wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Jedną z podstawowych kwestii, podlegających badaniu przez sąd administracyjny, jest ustalenie, czy skarżone rozstrzygnięcie zawiera wszystkie niezbędne formalne elementy wymagane prawem. Jednym z takich koniecznych składników decyzji administracyjnej i postanowienia – zgodnie z treścią art. 107 § 1 k.p.a. – jest uzasadnienie. Paragraf 3 ww. przepisu precyzuje zaś dodatkowo, iż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie prawne winno zaś zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z przytoczeniem przepisów prawa. Z treści wyżej powołanego aktu prawnego wynika więc w sposób niebudzący wątpliwości, iż uzasadnienie faktyczne i prawne musi odnosić się do konkretnej decyzji czy postanowienia, których przedmiot i podmiot jest szczegółowo określony. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż treść uzasadnienia skarżonego postanowienia nie spełnia wymogów ww. aktu prawnego, w zakresie wyjaśnienia wysokości nałożonej grzywny. Organ nie wskazał bowiem powodów, dla których uznał grzywnę w wysokości 25 000 zł, jako najbardziej odpowiednią do zastosowania wobec przymuszanego. Nie wskazał z czego wywiódł, że taka grzywna spełnia zasady powołane w motywach postanowienia, tj. zasadę ograniczenia środków egzekucyjnych i zasadę stosowania najmniej uciążliwego dla zobowiązanego środka egzekucyjnego. Z treści uzasadnienia można co najwyżej domniemywać, że dla organu równoznacznym ze spełnieniem wyżej powołanych zasad jest nałożenie grzywny w wysokości stanowiącej połowę maksymalnej kwoty grzywny dopuszczanej przez przepisy prawa. Taką argumentację, w ocenie tutejszego Sądu, uznać jednak należy za niewystarczającą, noszącą cechy ogólności i daleko idącego uproszczenia. Odnosząc się do badanej problematyki należy mieć na uwadze to, że przedmiotowa grzywna nie ma charakteru represyjnego. Nie powinna więc być nadmiernie dolegliwa dla strony. Jej celem ma być spowodowanie tego, że podmiot zobowiązany do działania, podejmie je i zrealizuje nałożony na niego obowiązek. Tak więc organ stosując przedmiotowy środek przymusu, winien wyważyć powyższe przesłanki. Efekty tych rozważań, powinny zaś znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Tak więc mimo tego, że przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku odnoszenia się do sytuacji materialnej zobowiązanego przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia, tym nie mniej stosując przedmiotowy środek przymusu nie sposób uchylić się od odniesienia do tej sytuacji. Jedynie bowiem takie odniesienie się sprawi, że postanowienie o nałożeniu grzywny będzie poddawało się kontroli sądowej. W przeciwnym razie, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, Sąd nie znając motywów, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wysokości grzywny, nie ma możliwości oceny, czy istotnie zrealizował zasady, którymi - jak wskazał w uzasadnieniu - kierował się. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że postanowienie dotyczące nałożenia grzywny ma charakter uznaniowy. To zaś sprawia, że na organie spoczywa dodatkowy obowiązek szczegółowego wyjaśnienia motywów, jakimi się kierował przy wydawaniu orzeczenia. Tylko bowiem uzasadnienie spełniające powyższe kryteria, umożliwi Sądowi ocenę prawidłowości działania organu. Na marginesie podkreślić należy, że tutejszy Sąd nie badał zarzutów związanych z niewykonalnością spornego obowiązku. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem judykatury, aprobowanym przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, a znajdującym odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 października 2011 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 1441/10, w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu grzywny w celu przymuszenia, nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stąd więc za niezasadne należało uznać także powoływanie powyższych zarzutów w skardze do Sądu Administracyjnego od postanowienia nakładającego grzywnę w celu przymuszenia. W świetle powyższych rozważań, uznając iż skarżone postanowienie narusza prawo i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).