VI SA/Wa 2056/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2014 r. sprawy ze skargi I. P. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary grzywny 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej I. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej GIF) utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z [...] kwietnia 2013 r. (dalej WIF), którym w pkt 1 uznano za bezzasadne odmówienie przez I. P. (dalej skarżąca) przesłania informacji o obrocie i stanie posiadania w aptece zlokalizowanej w [...] przy ul. [...], produktów leczniczych od 1 stycznia do 15 lutego 2013 r. W pkt 2 ww. postanowienia ukarano skarżącą grzywną 200 złotych. Jako podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., a także art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., nr 45, poz. 271 ze zm.), dalej p.f. i § 14 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. z 2002 r., nr 187, poz. 1565 ze zm.), dalej rozporządzenie z 18 października 2002 r. Do wydania powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny pismem z [...] marca 2013 r. - na podstawie § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 18 października 2002 r. oraz art. 50 §1 k.p.a., wezwał skarżącą, jako kierownika ww. apteki, do złożenia w terminie 7 dni informacji o obrocie i stanie posiadania określonych w wezwaniu produktów leczniczych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 15 lutego 2013 r. Skarżąca w odpowiedzi wskazała, że nie może podać ww. danych bez zgody swojego pracodawcy, ponieważ byłoby to sprzeczne z wewnętrznymi przepisami firmy i Kodeksem pracy. Wobec tego wyjaśniła, że w tego typu sprawach należy kontaktować się z centralą firmy. WIF ponownie wezwał skarżącą, jako kierownika apteki, o przesłanie w ciągu 7 dni informacji o obrocie i stanie posiadania określonych w wezwaniu produktów leczniczych w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 15 lutego 2013 r. Ponadto organ pouczył, iż w przypadku niezastosowania się do wezwania możliwe jest nałożenie grzywny na podstawie art. 88 §1 k.p.a. W odpowiedzi skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie odnośnie braku zgody przełożonych na przekazanie przez nią żądanych przez organ danych. W dniu [...] kwietnia 2013 r. WIF - na podstawie art. 88 § 1 k.p.a., wydał postanowienie, którym nałożył na skarżącą, jako kierownika apteki ogólnodostępnej, grzywnę w wysokości 200 złotych. Od powyższego postanowienia skarżąca w terminie złożyła zażalenie wnosząc o zwolnienie od kary grzywny. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1. pierwszej zasady ogólnej z Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podpisanie przez U. R. postanowienia z [...] marca 2013 r. bez przesłania stosownego pełnomocnictwa kierownictwa [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego; 2. przepisu art. 6 k.p.a., który nakłada na organy obowiązek działania zgodnie z literą prawa, wskazując, że stroną niniejszego postępowania jest pracodawca a nie kierownik apteki - czym naruszona została zasada ogólna Kodeksu postępowania administracyjnego; 3. przepisu art. 7 k.p.a., który jej zdaniem obliguje organ do zwrócenia się z ww. zapytaniem do podmiotu prowadzącego aptekę, a nie do niej jako kierownika tej apteki. Nadto powyższe działanie stanowi rażące naruszenie prawa poprzez obowiązek zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego, a także spoczywającego na organie obowiązku wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy i ustalenia prawdy w sensie materialnym; 4. przepisu art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany jest przeprowadzać postępowanie nie budzące wątpliwości i ma służyć pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa oraz równemu traktowaniu stron, podejmowaniu wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania; 5. przepisu art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek; 6. dyspozycji zawartej w przepisie art. 88 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli strona wnosząca zażalenie bezzasadnie odmówiła wydania dokumentów, może być ukarana przez organ grzywną do 50 złotych, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 złotych. Ponadto skarżąca podniosła, że WIF w swoim rozstrzygnięciu nakłania ją do jawnego łamania prawa, poprzez zainstalowanie nielegalnego oprogramowania na komputerach firmowych, przez co naruszyłaby Kodeks pracy i mogłaby zostać dyscyplinarnie zwolniona. Główny Inspektor Farmaceutyczny w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, odwołując się do treści § 14 ust. 1 rozporządzenia z 18 października 2002 r., wskazał, że przepis ten określa obowiązek kierownika apteki względem wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, do przekazywania organowi na każde jego żądanie informacji o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych. Zdaniem GIF jest to samoistne uprawnienie organu i nie jest ono powiązane z kontrolą przedsiębiorcy. Ponadto stwierdził, że ww. rozporządzenie nie wprowadza jakichkolwiek innych przesłanek, które mają być spełnione, aby Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny mógł wystąpić i uzyskać od kierownika apteki żądane informacje. Za bezpodstawny organ uznał zatem zarzut, że skarżąca nie mogła udzielić określonych w wezwaniu informacji, ponieważ nie uzyskała zgody od swego pracodawcy.. Organ odwoławczy powołując się na art. 50 § 1 k.p.a. zauważył, że WIF w wezwaniu z marca 2013 r. poinformował skarżącą, iż ma ono związek z toczącym się postępowaniem w przedmiocie podejrzenia naruszenia dyspozycji art. 94a ust.1 p.f. Nadto wskazał, że skarżąca, jako kierownik apteki - podejmując się pełnienia tej funkcji oraz wykonując zawód farmaceuty, była obowiązana przestrzegać przepisów prawa dotyczących owego zawodu oraz pełnienia funkcji kierownika apteki, m.in. nałożonych § 14 rozporządzenia z 18 października 2002 r. i odnoszących się do obowiązku przekazywania informacji o obrocie i stanie posiadania na każde żądanie wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego podpisania przez U. R. postanowienia z [...] kwietnia 2013 r. bez przesłania stosownego pełnomocnictwa GIF wyjaśnił, że w niniejszej sprawie przedmiotowe postanowienie zostało wydane z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego, a upoważnienie do jego wydania znajduje się w aktach administracyjnych sprawy niniejszej. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie podzielił stanowiska skarżącej, jakoby organ I instancji naruszył prawo. Jego zdaniem wszystkie działania podejmowane przez ten organ były oparte w obowiązujących przepisach, zaś ich naruszenie można przypisać tylko i wyłącznie skarżącej, która nie realizowała nałożonych na nią obowiązków, o których mowa w § 14 rozporządzenia z 18 października 2002 r. Organ odwoławczy nie zgodził się również z argumentacją, że ww. wezwania powinny były być kierowane do pracodawcy skarżącej, który jest stroną prowadzonego przez WIF postępowania, albowiem przepis wskazanego wyżej rozporządzenia określa jako osobę zobowiązaną do udzielania wszelkich wyjaśnień w zakresie informacji o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych kierownika apteki. Główny Inspektor Farmaceutyczny nie podzielił zasadności zarzucanego przez skarżącą naruszenia przez WIF przepisów proceduralnych, tj. art. 8 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. wskazując, że organ ten informował ją o obowiązkach prawnych spoczywających na niej jako kierowniku apteki, a także o konsekwencjach ich naruszenia. GIF zauważył przy tym, że przyjęcie przez danego farmaceutę stanowiska kierownika apteki wiąże się nie tylko z oczekiwaniami w zakresie wynagrodzenia, lecz także świadomym przyjęciu na siebie pewnych obowiązków, które wiążą się z piastowaniem tego stanowiska. Organ podkreślił również, że wbrew twierdzeniem skarżącej, nie nakłaniał do jawnego łamania prawa poprzez zainstalowanie nielegalnego oprogramowania. Organ wskazał jedynie na dostępne bezpłatnie i legalne oprogramowanie pozwalające na tworzenie plików w odpowiednim formacie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie obu postanowień i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie: 1. przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego tj. art. 6-9; art. 50 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 88 § 1; art. 126 w zw. z art. 107 § 3; 2. § 14 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z 18 października 2002 r. W uzasadnieniu skargi podniosła, że GIF nie odniósł się do wszystkich jej zarzutów i wniosków zawartych w zażaleniu. Jej zdaniem rozpoznając zażalenie organ obowiązany był ocenić prawidłowość rozstrzygnięcia nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych przez nią, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały zastosowanie w tej sprawie. Stwierdziła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie odniesiono się do zarzutów naruszenia art. 6 i art. 7, art. 9 oraz art. 50 § 1 w zw. z art. 88 §1 k.p.a., ograniczając się jedynie do lakonicznych i stanowczych twierdzeń, przy braku rzetelnego wyjaśnienia poszczególnych zarzutów. Zauważyła także, iż całość uzasadnienia GIF w części dotyczącej naruszenia dyspozycji art. 94a p.f. sprowadza się do jednego zdania, zaś w zakresie możliwości faktycznych realizacji żądania nie odniesiono się w ogóle. Milczeniem pominięta została również kwestia wymierzenia jej kary 200 złotych grzywny, bez uprzedniego orzeczenia 50 złotych. Wskazała, że zaskarżona w niniejszym postępowaniu kara grzywny jest wymierzona po raz pierwszy i nie może przekraczać kwoty 50 złotych. Na dowód przywołała stanowisko doktryny zawarte w komentarzu do art. 88 k.p.a. Skarżąca podkreśliła, że WIF prowadzi postępowanie administracyjne względem podmiotu, do którego należy apteka (w zakresie niedozwolonej reklamy), w której ona jest zatrudniona jako kierownik, w związku z tym jej zdaniem organ winien był ocenić czy miała ona faktyczną możliwość realizacji żądania. Materiał dowodowy ograniczający się do skierowanych do niej wezwań oraz udzielonych przez nią odpowiedzi na te wezwania, który wskazuje wprost, że podstawę w sprawie nie stanowi konkretne postępowanie administracyjne, lecz podejrzenie prowadzenia reklamy działalności ww. apteki. Dlatego też oparcie się jedynie na podejrzeniach dotyczących prowadzenia postępowania administracyjnego o naruszenie dyspozycji art. 94a p.f. przez bliżej nieokreślony podmiot, inny niż przedsiębiorca zatrudniający ją oznacza, że GIF nie podjął jakichkolwiek kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Na poparcie swoich twierdzeń skarżąca odwołała się do rozstrzygnięć GIF zapadłych w analogicznych sprawach, których odpisy załączyła do skargi. Zdaniem skarżącej GIF nie ustalił czy ww. postępowanie było wobec przedsiębiorcy prowadzone oraz nie wziął pod uwagę i nie rozważył, czy i w jakim zakresie nieudzielenie przez nią odpowiedzi na wezwania WIF utrudniało lub mogło utrudnić postępowanie dowodowe w sprawie przedsiębiorcy o prowadzenie reklamy produktów leczniczych. Skarżąca podniosła, że oba wezwania wykraczały poza zakres wyznaczony treścią rozporządzenia z 18 października 2002 r., gdyż wymagały podania m.in. danych dotyczących zapłaty przez pacjenta, sprzedawcy produktów w postaci jego nazwy, adresu, numeru NIP oraz numeru zezwoleń. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Farmaceutyczny, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu oraz uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi zatem o kontrolę aktów lub czynności (bezczynności) z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności czy celowości. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, iż skarga jest zasadna aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną wydanych decyzji były przepisy § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki (Dz. U. z 2002 r., nr 187, poz. 1565 ze zm.) oraz przepisy art. 88 § 1 k.p.a. i art. 50 § 1 k.p.a. W myśl § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. informacje o obrocie i stanie posiadania określonych produktów leczniczych i wyrobów medycznych kierownik apteki przekazuje wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu. Zgodnie z ust. 2 cytowanego przepisu informacje, o których mowa w ust. 1, kierownik apteki przekazuje w terminie 7 dni od dnia otrzymania żądania, na piśmie i w wersji elektronicznej, przy zastosowaniu formatu pliku wskazanego przez wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Przepis art. 50 § 1 k.p.a. stanowi, że wezwań do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień osobiście dokonuje się, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonania czynności urzędowych. Stosownie do treści art. 88 § 1 k.p.a. kto, będąc obowiązany do osobistego stawienia się (art. 51), mimo prawidłowego wezwania nie stawił się bez uzasadnionej przyczyny jako świadek lub biegły albo bezzasadnie odmówił złożenia zeznania, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin albo udziału w innej czynności urzędowej, może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 200 zł. Na postanowienie o ukaraniu grzywną służy zażalenie. Z treści przepisu art. 88 § 1 k.p.a. wynika zatem, że organ administracji publicznej może nałożyć karę grzywny po raz pierwszy w wysokości do 50 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - w wysokości do 200 zł. Natomiast w rozpoznawanej sprawie organy inspekcji farmaceutycznej naruszyły powyższy przepis nakładając na skarżącą jako kierownika apteki po raz pierwszy karę grzywny w wysokości 200 zł, zamiast w wysokości 50 zł. W ocenie Sądu przepis art. 88 § 1 k.p.a. jest jasny i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Przyjmuje się zatem, że kara grzywny zastosowana po raz pierwszy nie może być większa niż 50 zł. Wbrew twierdzeniom organu wysokość tej kary przewidziana w ustawie w żaden sposób nie jest zależna od ilości wezwań skierowanych do danego podmiotu. Warunkiem wymierzenia kary grzywny jest pouczenie w wezwaniu o skutkach niezastosowania się do wezwania, w tym skutkach określonych w art. 88 k.p.a. Ustosunkowując się do podnoszonego w skardze zarzutu, że podstawę w sprawie nie stanowi konkretne postępowanie administracyjne, lecz podejrzenie prowadzenia reklamy apteki Sąd uwzględnił wyjaśnienia organu złożone w odpowiedzi na skargę. Wynika z nich, że organy inspekcji farmaceutycznej prowadzą postępowanie w związku z podejrzeniem naruszenia zakazu reklamy. Jednakże z drugiej strony w tej sytuacji organ administracji publicznej może czynić użytek z kompetencji określonej w art. 50 § 1 także wówczas, gdy jest to niezbędne dla wykonywania czynności urzędowych. Zdaniem komentatorów sens tego przepisu nie jest jasny. Wydaje się jednak, że nie chodzi tu o wykonywanie jakichkolwiek czynności urzędowych, lecz tylko czynności związanych z przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego (Andrzej Wróbel, Komentarz do art. 50 Kodeksu postępowania administracyjnego, Stan prawny: 2013.09.15). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ weźmie pod uwagę powyższe uwagi, a także podda analizie te zarzuty, które dotyczą podnoszonej w toku postępowania kwestii tajemnicy przedsiębiorcy w kontekście przepisu § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 października 2002 r. w sprawie podstawowych warunków prowadzenia apteki. Na marginesie Sąd zauważa, że co prawda grzywnę można nałożyć w związku z bezzasadnością odmowy dokonania lub udziału w danej czynności urzędowej jednak w sentencji rozstrzygnięcia organu wystarczające jest orzeczenie o grzywnie, zaś podstawa faktyczna nałożenia tej kary (bezzasadność odmowy - pkt 1 postanowienia WIF) może być wyjaśniona w uzasadnieniu orzeczenia organu. W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 p.p.s.a.