II GSK 1845/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 977/12 w sprawie ze skargi M. N. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. N. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. (dalej: WSA w W. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 977/12 oddalił skargę M. N. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] o wymierzeniu kary upomnienia za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. I Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia. Orzeczeniem z dnia [...] września 2010 r., sygn. akt [...] Regionalna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w P. (dalej: RKO) na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 168), dalej: u.n.d.f.p. uznała M. N., Dyrektora [...] w P. (dalej: Szkoła) winną nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych i wymierzyła jej karę upomnienia. Naruszenie polegało na niedochodzeniu przez Szkołę w okresie od października 2008 r. do lipca 2009 r. od C. sp. z o.o. w Ł. (dalej: Spółka) czynszu najmu ustalonego w umowie najmu pomieszczeń szkolnych z dnia [...] czerwca 2005 r. za korzystanie od [...].09.2008 r. do [...].06.2009 r. z pracowni komputerowej nr [...]. Stosownie do postanowień umowy Szkoła oddawała w najem pomieszczenia szkolne w zamian za czynsz najmu. Ustalono, że w okresie od [...].09.2008 r. do [...].06.2009 r. Spółka przeprowadziła [...] godziny zajęć dydaktycznych w pracowni komputerowej nr [...], zatem łączny czynsz najmu liczony za 1 godzinę lekcyjną według stawki 20 zł wyniósł 5.444 zł. RKO uznała, że zapis umowy dotyczący czynszu z tytułu wynajmu pomieszczeń szkolnych był jednoznaczny i nie pozostawiał M. N. możliwości odstąpienia od pobierania tych należności. Skoro obwiniona jako kierownik jednostki sektora finansów publicznych zaniechała pobierania należnych dochodów, to tym samym naruszyła art. 254 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), jak i art. 138 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) obowiązujący w dacie popełnienia czynu. RKO wyjaśniła też, że z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie nie zwalniała obwinionej okoliczność, że pracownia komputerowa nr [...] została przekazana Szkole w drodze darowizny od Ministerstwa Edukacji Narodowej (MEN), które otrzymało ją w ramach realizacji projektu "Pracownie komputerowe dla szkół" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS). Znajdujący się w tej pracowni sprzęt komputerowy mógł być wykorzystywany nieodpłatnie tylko w ramach innych projektów współfinansowanych przez EFS (co wynika z pisma Kuratorium Oświaty w P. z dnia [...] stycznia 2009 r.). Spółka nie prowadziła zajęć dydaktycznych w ramach projektów współfinansowanych z EFS, więc nie była zwolniona z ponoszenia odpłatności za wynajem pracowni komputerowej nr [...]. Jako niezasadny RKO oceniła argument obwinionej, że zgodną wolą Szkoły i Spółki było objęcie pracowni komputerowej nr [...] umową użyczenia, a nie najmu, ponieważ w obrocie prawnym nie mogą występować dwie różne umowy odmiennie regulujące tę samą materię, tym bardziej, że przed podarowaniem przez MEN wyposażenia pracowni komputerowej nr [...], Szkoła pobierała czynsz za wynajem pracowni komputerowej nr [...] i [...]. Zdaniem RKO M. N. popełniła opisany czyn nieumyślnie, nie dochowując należytej staranności w zakresie wykorzystywania sprzętu komputerowego otrzymanego w ramach darowizny od MEN, współfinansowanego ze środków EFS. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2012 r. GKO utrzymała w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie RKO. Komisja stwierdziła, że zarzut błędnego zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 2 u.n.d.f.p. jest chybiony, gdyż teza że należność nie została ustalona przez obwinioną i przez to nie była jeszcze wymagalna jest błędna. Należność wynikała bezpośrednio z umowy najmu pomieszczeń szkolnych z dnia [...] czerwca 2005 r., w której § 4 pkt 1 określono sposób obliczania należnego czynszu, a w pkt 2 termin i sposób zapłaty. Wystawianie przez Szkołę faktur za wynajem było czynnością techniczną i księgową niemającą konstytutywnego znaczenia dla określenia wielkości należności, której obwiniona nie dochodziła. GKO uznała, że RKO prawidłowo zinterpretowała pismo Kuratorium Oświaty w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. Z pisma tego wynika bezsprzecznie, że obowiązek bezpłatnego udostępniania sprzętu komputerowego nie dotyczy udostępniania sal, w których ten sprzęt się znajduje. Przesłuchanie wnioskowanego przez obwinioną świadka byłoby niecelowe, bowiem nawet gdyby wyjaśnił on, że pomiędzy Szkołą a Spółką doszło do zawarcia umowy użyczenia pracowni komputerowej nr [...] o innej treści niż pisemna umowa najmu z dnia [...] czerwca 2005 r. to fakt ten nie mógłby doprowadzić do unieważnienia umowy najmu, bo z treści umowy najmu wynika, że jej zmiany musiały mieć formę pisemną. Ponadto zdaniem GKO w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka świadczenia niemożliwego z art. 387 k.c. Orzeczenie RKO jest prawidłowe i odpowiada przepisom prawa. W skardze do WSA w W. M. N. wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia GKO i uniewinnienie, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżąca argumentowała, że nie mogła wynająć pracowni komputerowej nr [...] i pobierać z tego tytułu czynszu (nie wystawiła żadnej faktury za wynajem), ale mogła ją użyczyć i faktycznie użyczyła. W odpowiedzi na skargę GKO wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. WSA w W. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, że z treści § 2 umowy najmu z dnia [...] czerwca 2005 r., wielokrotnie przedłużanej aneksami zawartej pomiędzy Szkołą a Spółką wynika, że jej przedmiotem były pomieszczenia szkolne. W § 4 umowy ustalono stawki wynajmu pomieszczeń, zróżnicowane dla klas, pracowni i pomieszczeń administracyjnych. W § 7 wynajmujący zobowiązał się do korzystania z tych pomieszczeń zgodnie z przeznaczeniem i przepisami o działalności edukacyjnej. Sąd stwierdził, że omawiana umowa nie zawiera zapisów dotyczących odpłatnego udostępniania wynajmującemu sprzętu komputerowego, przez co nie narusza zaleceń Kuratorium Oświaty w P. zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2009 r., adresowanym do dyrektorów szkół i placówek województwa [...]. Wbrew twierdzeniom skarżącej w zaleceniach Kuratorium Oświaty w P. dopuszcza odpłatność za eksploatację pracowni. Zasady udostępniania dotyczą tylko nieodpłatnego wykorzystywania sprzętu informatycznego otrzymanego przez szkołę lub placówkę w ramach EFS z pominięciem kosztów eksploatacji sal, w których on się znajduje. W świetle powyższego Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi, że prawidłowe ustalenia organu powinny prowadzić do konkluzji, w ramach której obwiniona mogła udostępnić pracownię wyłącznie nieodpłatnie przy bezwzględnym zakazie odpłatnego jej udostępniania. W konsekwencji Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącej, że GKO naruszyła art. 62 § 2 k.c. poprzez niewzięcie pod uwagę woli stron i przyjęcie, że wolą stron umowy z dnia [...] czerwca 2005 r. był najem pracowni, a nie jej użyczenie. Sąd nie podzielił też zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 387 § 1 k.c. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy umowa najmu pracowni komputerowej nr [...] była niemożliwa. Sąd uznał, że wolą stron umowy z dnia [...] czerwca 2005 r. było wynajęcie pomieszczeń szkolnych za ustalony w jej treści czynsz i skoro wola ta nie budzi wątpliwości, to odwoływanie się przez skarżącą do przepisów k.c. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. Z treści § 4 umowy wynika zobowiązanie wynajmującego do wystawiania faktur, na podstawie których najemca miał płacić czynsz najmu. W sprawie jest bezsporne, że Szkoła nie wystawiała faktur za wynajem pracowni komputerowej nr [...]. Z tego względu skarżąca uważa, że należność nie została jeszcze ustalona, więc nie była wymagalna, dlatego też nie można było przypisać jej naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 u.n.d.f.p. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organu, że należność za wynajem pomieszczeń szkolnych, w tym pracowni komputerowej nr [...] wynikała z umowy, a niewystawianie za to faktur nie znosiło obowiązku określenia i dochodzenia należności z tytułu czynszu wynajętych pomieszczeń. Zdaniem Sądu I instancji w tym stanie rzeczy wymierzona skarżącej kara upomnienia była adekwatna do okoliczności sprawy, a organ nie naruszył granic uznania przewidzianych w art. 33 ust. 1 u.n.d.f.p. II Skargę kasacyjną złożyła M. N. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego zmianę i uniewinnienie oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje. Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego polegające na: 1. błędnym zastosowaniu art. 5 ust. 1 pkt 2 u.n.d.f.p. poprzez uznanie, że należność której skarżąca winna była dochodzić była ustalona; 2. niezastosowaniu art. 65 § 2 k.c. poprzez pominięcie woli stron umowy przy jej interpretacji, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że została zawarta umowa najmu o udostępnienie pracowni komputerowej nr [...], gdy zgodną wolą stron było, aby przedmiotową pracownię objąć umową użyczenia, zaś umowa najmu dotyczyła pomieszczeń niewskazanych konkretnie w umowie najmu, lecz każdorazowo w wystawionej fakturze; 3. niezastosowaniu art. 387 § 1 k.c. i tym samym uznanie, że między stronami doszło do zawarcia umowy najmu pracowni komputerowej nr [...], choć w świetle innych dowodów przedstawionych w sprawie skarżąca nie miała prawa wynająć tej pracowni jakiejkolwiek osobie trzeciej; 2. przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1. naruszeniu art. 75 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku o przesłuchanie świadka na okoliczność intencji stron przy udostępnianiu C. sp. z o.o. pracowni komputerowej nr [...]; 2. błędnej ocenie materiału dowodowego, zwłaszcza na złej wykładni gramatycznej pisma Kuratorium Oświaty w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. i błędnym uznaniu, że skarżąca miała nie tylko prawo ale i obowiązek oddać w najem a nie użyczenie pracownię komputerową nr [...], zaś nie wolno jej było oddawać tej pracowni w użyczenie; 3. błędnej ocenie materiału dowodowego, a przez to uznaniu, że z umowy najmu z dnia [...] czerwca 2005 r. wynikało, że pracownia komputerowa nr [...] była przedmiotem najmu. Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd uznał za prawidłową błędną podstawę prawną wymierzenia kary upomnienia. Z akt sprawy wynika, że nigdy nie doszło do ustalenia należności z tytułu czynszu najmu pracowni komputerowej nr [...], a to z uwagi na brak wystawiania faktur za ten najem. Ustalenie, czy obwiniona mogła wynająć pracownię komputerową nr [...] nie ma znaczenia dla oceny zarzutu intencji stron przy zawieraniu umowy. Strony zgodnie bowiem twierdziły, że zawarły umowę użyczenia tej pracowni, a nie najmu. Na tę okoliczność nie przesłuchano świadka. Zatem ustalono istnienie umowy wbrew woli stron, które ją zawierały, co doprowadziło do naruszenia art. 65 § 2 k.c. Odmowa przesłuchania świadka celem wykazania rzeczywistej intencji zawarcia przez strony umowy użyczenia wspomnianej pracowni miała istotny wpływ na wynik sprawy, bo wykazanie prawdziwej intencji stron nie pozwoliłoby wymierzyć stosownej kary. Skarżąca kasacyjnie stanęła na stanowisku, że z pisma Kuratorium Oświaty w P. z dnia [...] stycznia 2009 r., błędnie zinterpretowanego przez Sąd I instancji, jednoznacznie wynika, że nie mogła ona wynająć pracowni komputerowej nr [...]. Skoro tak było, to tym bardziej nie mogła dochodzić czynszu za jej wynajęcie. Pracownia mogła zostać jedynie użyczona i to pod dwoma warunkami, po pierwsze, na cele oświatowe i po drugie, tylko podmiotom prowadzącym działalność współfinansowaną przez EFS. Nadto z treści umowy najmu pomieszczeń szkolnych z dnia [...] czerwca 2005 r. nie można wyinterpretować, że była nią objęta pracownia komputerowa nr [...], gdyż w treści umowy ta pracownia nie jest wymieniona. GKO nie skorzystała z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania. W sprawie będącej przedmiotem skargi kasacyjnej nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem istnieją formalne podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, polegającym na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest formalnym środkiem prawnym, a więc jej skuteczność zależy od poprawnego wskazania zarzutów, bo one wyznaczają granice sprawy kasacyjnej, a Sąd II instancji jest nimi związany. Zatem w postępowaniu kasacyjnym dysponentem skargi jest strona, która poprzez zarzuty kasacyjne wyznacza Sądowi II instancji kierunek weryfikacji wyroku objętego tą skargą. Skarga kasacyjna M. N. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kasatorka nie wskazuje w niej podstawy zaskarżenia, stwierdzając w zarzutach, że swój środek prawny opiera na naruszeniu prawa materialnego i procesowego. Takie ujęcie podstaw kasacyjnych jest formalnie wadliwe, aczkolwiek pociąga za sobą różne skutki prawne. O ile chodzi o naruszenie przepisów postępowania, to zarzut musi wyraźnie określać nie tylko podstawę z art. 174 p.p.s.a., ale ma wykazać, które przepisy postępowania zostały naruszone przez Sąd I instancji, i jaki wpływ to naruszenie miało na wynik sprawy. Zatem skarga kasacyjna w ramach tego zarzutu musi wskazywać konkretne przepisy p.p.s.a., których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji, a w uzasadnieniu ma wykazać wpływ tego naruszenia na wyrok oraz powinna przedstawić sposób rozstrzygnięcia, gdyby takiego naruszenia dopuszczono się w postępowaniu przed sądem. W zakresie zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna nie wskazuje przepisów, które zostały naruszone przez WSA w W. przy wydawaniu wyroku kwestionowanego tym środkiem prawnym. Ogólnie kasatorka wskazuje na naruszenie art. 75 k.p.a. oraz bez konkretyzacji przepisu, błędną ocenę materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi tym naruszeniom nie poświęcono w ogóle uwagi, zatem NSA nie może dokonać kontroli wyroku WSA w W. z punktu widzenia bliżej nieokreślonych naruszeń proceduralnych, zwłaszcza że Sąd I instancji nie ustala stanu faktycznego sprawy, a tylko kontroluje takie ustalenia. Taka konstrukcja postępowania kasacyjnego wymagała wskazania na czym polegała wadliwość sądowej kontroli orzeczenia w sprawie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Ponieważ zarzut skargi kasacyjnej tych warunków nie spełnia, to należy stwierdzić, że jest on nieskuteczny prawnie, a przez to nie mógł on być podstawą uwzględnienia żądań kasatorki. Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego ma wskazywać na czym polega to naruszenie, przy czym p.p.s.a. dopuszcza dwie możliwości takiego naruszenia, co jednoznacznie ujęto w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W zakresie tego zarzutu skarga kasacyjna również nie wskazuje właściwego przepisu p.p.s.a. naruszonego przez wyrok poddany kontroli kasacyjnej. Brak taki jest wadą formalną skargi, ale ze względu na utrwalone stanowisko judykatury możliwą do usunięcia w postępowaniu kasacyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Z tego więc względu NSA przyjmuje prawną możliwość oceny postawionego w skardze zarzutu naruszenia prawa materialnego. Z treści zarzutu i uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że kasatorka dopatruje się wadliwości wyroku Sądu I instancji polegającej na zaakceptowaniu przez ten Sąd wadliwego zastosowania przez organy art. 5 ust. 1 pkt 2 u.n.d.f.p., a przez to przyjęcie, że kasatorka dopuściła się naruszenia u.n.d.f.p., gdyż nie dochodziła ustalonej należności publicznej z tytułu najmu pracowni komputerowej, zatem jej nie pobrała. W ocenie skarżącej kasacyjnie należność z tytułu najmu nie mogła być pobrana, gdyż nie było podstaw do jej ustalenia, bo takie działanie było wykluczone ze względu na zasady programu, na podstawie którego sfinansowano wyposażenie pracowni komputerowej (sala nr [...]). Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku potwierdzają stanowisko Sądu I instancji. Poza sporem jest okoliczność, że podstawą korzystania z pomieszczeń Szkoły przez C. sp. z o.o. była umowa z 2005 r., zmieniana w latach późniejszych, jednak żadna ze zmian nie dotyczyła bezpłatnego użytkowania pracowni komputerowej. Istnienie takiej umowy, jak trafnie zauważa Sąd I instancji rodziło obowiązek pobierania okresowych należności. Inną sprawą jest okoliczność podnoszona przez kasatorkę, wskazująca na niemożliwość odpłatnego udostępniania pracowni komputerowej finansowanej z udziałem środków EFS. Zakaz odpłatnego udostępniania takiej pracowni powinien znaleźć miejsce w stosownej zmianie umowy, a to nie zostało dokonane. Zatem trafnie ocenił Sąd I instancji, że jej postanowienia zobowiązywały kasatorkę do pobierania stosownych należności. Dodatkowo NSA wskazuje, że WSA w W. trafnie podkreślił, że wobec wyraźnych zapisów umowy najmu niedopuszczalne byłoby odwoływanie się do przepisów k.c. w celu ustalania treści umowy łączącej strony. Z tego też powodu niezasadne są te zarzuty prawa materialnego, które odnoszą się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 65 § 2 i art. 387 k.c. Zasadniczo ten Sąd nie mógł naruszyć tych przepisów, bowiem nie stosował, podobnie jak organy, przepisów prawa cywilnego. Co więcej WSA w W. nie miał nawet takiej prawnej możliwości, bo jego zakres kognicji tych uregulowań nie obejmuje. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.