I OSK 1577/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1540/13 w sprawie ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1540/13 oddalił skargę J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy. Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczona nr hip. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i przed jego wejściem w życie stanowiła współwłasność E. M. (w udziale 1/2 części), M. L. i A.małż. W. vel W. (w udziale 1/4 części) oraz P. z R. M.(w udziale 1/4 części). Naczelnik Dzielnicy Warszawa Wola decyzją z dnia [...] września 1975 r. odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu ww. nieruchomości warszawskiej. W dniu 13 listopada 2012 r. J. M. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że jest jedynym następcą prawnym po E. M. i że obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym w Warszawie postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po E. M. pod sygn. akt VI Ns 853/12. Wobec tego wnioskodawca wniósł o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania nieważnościowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] września 1975 r. W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 61a § 1 k.p.a., wskazując na nieudokumentowanie przez wnioskodawcę następstwa prawnego po byłym współwłaścicielu nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja. Ta okoliczność oznaczała, zdaniem organu, że J. M. nie wykazał, iż przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający wszczęcie z jego wniosku postępowania nadzorczego. Organ wyjaśnił jednocześnie, że ze względu na brak podstaw do wszczęcia postępowania, nie jest możliwe jego zawieszenie. Instytucja ta bowiem dotyczy postępowań wszczętych. Od powyższego postanowienia J. M. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., podtrzymując dotychczasową argumentację. Na powyższe postanowienie J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd wskazał na wstępie, że stwierdzenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zasadnicze znaczenie dla oceny legalności podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć o charakterze procesowym ma, w ocenie Sądu, ustalenie, czy skarżący J. M. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z dnia [...] września 1975 r. wydanej na podstawie przepisów dekretu warszawskiego. Podmiotami legitymowanymi do wszczęcia takiego postępowania są zaś byli właściciele i ich następcy prawni, których interes prawny wywodzony jest z art. 7 ust. 1 dekretu oraz osoby, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną natomiast jest to, że wnioskodawcy taki tytuł do nieruchomości przy dawnej ul. [...] w Warszawie nie przysługuje, a w dacie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i w dacie zaskarżonego do Sądu postanowienia skarżący nie dysponował prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po przeddekretowym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to dotychczas nie zostało zakończone. Brak zatem dowodu na to, że nabywcą praw i roszczeń z dekretu przysługujących jednemu z właścicieli nieruchomości jest J. M.. Taki stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał, zdaniem Sądu, sformułowaną przez organ ocenę, że J. M. nie miał opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji, w której rozstrzygano o prawach do nieruchomości przy ul. [...]. Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd zauważył, że status strony postępowania, wywodzony ze spadkobrania, nie może być oparty na prawdopodobieństwie dziedziczenia, ale musi znajdować potwierdzenie w wydanych przez sąd powszechny postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 627 i art. 669 Kodeksu postępowania cywilnego) lub akcie poświadczenia dziedziczenia, sporządzonym przez notariusza na podstawie art. 95a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., Nr 189, poz. 1158 ze zm.). Wprawdzie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, czy akt poświadczenia dziedziczenia mają charakter deklaratoryjny - potwierdzają istniejący stan rzeczy, gdyż przejście praw i obowiązków majątkowych zmarłego następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego), to jednak dla wykazania w postępowaniu administracyjnym statusu następcy prawnego nie jest wystarczające powołanie się na sam fakt pokrewieństwa ze zmarłym, znane okoliczności śmierci wskazywanego poprzednika prawnego, stwierdzone obywatelstwo polskie wnioskodawcy. Okoliczności te mogą sytuować skarżącego w kręgu spadkobierców ustawowych, ale nie przesądzają definitywnie, czy dana osoba jest rzeczywistym następcą prawnym zmarłego. Przepisy prawa spadkowego przewidują bowiem przypadki wyłączenia spadkobiercy ustawowego od dziedziczenia. Z tego względu osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego pod tytułem ogólnym powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, w szczególności postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, które dopiero stwarza domniemanie, że wymienione w nim osoby stały się spadkobiercami (art. 1025 § 2 Kc). Nie można pomijać tego, że względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 Kc). Do czasu zatem uzyskania prawomocnego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku nie ma podstaw do traktowania jakiejkolwiek osoby jako spadkobiercy. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. To zaś wykluczało w sposób oczywisty możliwość uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z 1975 r. W tym stanie rzeczy podniesiony przez skarżącego zarzut, że odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego z jego wniosku, organ naruszył art. 61a § 1 k.p.a., nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd stwierdził ponadto, że wbrew zarzutom skargi, w niniejszej sprawie brak możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego wykluczał także możliwość wydania postanowienia o jego zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Warunkiem sine qua non zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na zaistnienie zagadnienia prejudycjalnego wymagającego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest to, by postępowanie było w toku. Sąd podkreślił, że przepis art. 61a k.p.a. wprowadził do ogólnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybach zwykłym i nadzwyczajnych etap wstępnego badania dopuszczalności żądania zgłoszonego przez podmiot w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten realizuje zasadę ekonomiki postępowania (art. 12 k.p.a.). Celem tego przepisu jest bowiem możliwie szybka, wstępna weryfikacja przez organ w formie zaskarżalnego postanowienia zgłaszanych wniosków, aby w organie nie zalegały sprawy, którym nie można nadać dalszego biegu. Instytucja badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego ma z założenia zapobiegać sytuacjom, w których już w momencie składania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego istnieje przeszkoda w prowadzeniu postępowania, co do istoty sprawy. Przyjęcie konstrukcji proponowanej przez skarżącego, polegającej na wszczęciu postępowania i następnie jego zawieszeniu, do czasu zakończenia postępowania spadkowego, które dopiero potwierdziłoby lub wykluczyło status strony jednostki inicjującej to postępowanie, prowadziłoby w istocie do obejścia regulacji z art. 157 § 2 k.p.a., uzależniającej możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego (o ile nie następuje to z urzędu) od złożenia w tym względzie wniosku przez podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Taki sposób procedowania byłby sprzeczny z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, zgodnie z którą organ władzy publicznej może działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Nie można zatem zarzucić organowi, że odmawiając wszczęcia postępowania naruszył normę zawartą w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M.. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, 134 § 1 i 151 p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. i 100 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i 61a § 1 k.p.a. polegające na błędnej ocenie przez Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie organu administracji jest zgodne z obowiązującymi przepisami, ponieważ skoro nie zakończyło się jeszcze postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po E.M. i skarżący J. M. nie jest w stanie wylegitymować się prawomocnym postanowieniem właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po swoim ojcu, to nie jest on stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 28 k.p.a., podczas gdy organ administracji błędnie zastosował art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. należało zawiesić postępowania do czasu zakończenia sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po E. M.. W związku z powyższym zarzutem, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że oczywistym jest, iż po stronie skarżącego musi istnieć interes prawny, a nie faktyczny w sprawie, i to interes indywidualny i konkretny, ale nieprawidłowe jest założenie, iż syn byłego właściciela nieruchomości nie jest stroną postępowania nieważnościowego tylko z tego względu, że nie dysponuje jeszcze prawomocnym postanowieniem właściwego sądu cywilnego stwierdzającym nabycie przez niego spadku po swoim ojcu, zwłaszcza, że takie postępowanie toczy się obecnie przed Sądem Rejonowym dla Warszawy - Śródmieścia w Warszawie VI Wydziałem Cywilnym pod sygnaturą akt VI Ns 853/12. Oczywiste jest też, zdaniem skarżącego, że w świetle obowiązujących przepisów postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku jest wobec osób trzecich i urzędów dowodem nabycia spadku po spadkodawcy. Do uzyskania takiego dowodu wnioskodawca właśnie zmierza w stosownym, przeznaczonym do tego postępowaniu sądowym. Jak można wywnioskować z uzasadnienia zarówno postanowień SKO, jak i treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, po przedstawieniu takiego postanowienia ani organ administracji ani Sąd nie miałyby już wątpliwości co do tego, że wnioskodawca jest stroną postępowania nieważnościowego. Skoro zaś postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma charakter deklaratoryjny i stwierdza nabycie spadku z chwilą śmierci spadkodawcy, a nie z chwilą wydania tegoż postanowienia, a śmierć E. M. nastąpiła w hitlerowskim obozie w Trawnikach w listopadzie 1943 r., to do nabycia spadku doszło z tą datą. Jeżeli zatem sąd cywilny w sprawie VI Ns 853/12 stwierdzi nabycie spadku na rzecz wnioskodawcy, to okaże się, że wnioskodawca od 1943 r. pozostaje spadkobiercą swojego ojca, a co za tym idzie ma w chwili obecnej interes prawny w postępowaniu nieważnościowym. W konsekwencji, zdaniem skarżącego, rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. w tym sensie, że organ administracji nie jest w stanie samodzielnie ustalić w chwili obecnej, czy skarżący jest, czy nie jest spadkobiercą byłego właściciela nieruchomości bez zapoznania się z postanowieniem, jakie zapadnie w sprawie VI Ns 853/12. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie oparto na podstawie określonej w art.174 pkt 2 p.p.s.a., podnosząc w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organ administracji może odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej z powodu niewykazania się - przez podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji - prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o nabyciu spadku po osobie mającej przedwojenny tytuł prawny do nieruchomości warszawskiej, czy też – jak twierdzi wnoszący skargę kasacyjną - organ ma obowiązek wszczęcia postępowania, a następnie jego zawieszenia do czasu prawomocnego zakończenia postępowania spadkowego. Podstawę prawną kwestionowanego postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). W uzasadnieniu tej nowelizacji wskazano, że celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Konieczność wstępnego badania i orzekania w drodze postanowienia przez właściwy organ, czy osoba, która złożyła wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, jest stroną, nie budzi żadnych wątpliwości, a stwierdzenie tego nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego także w kontekście przyjętej przez orzecznictwo materialnoprawnej koncepcji strony w rozumieniu art.28 k.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń wydanych na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy stroną postępowania są niewątpliwie przedwojenni właściciele nieruchomości warszawskich. Stroną mogą być także następcy prawni przedwojennych właścicieli, o ile wykażą następstwo prawne. Wykazanie następstwa prawnego wymaga, jeśli chodzi o spadkobranie, przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Jak bowiem wynika z treści art.1025§ 2 kodeksu cywilnego domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Natomiast względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia ( art. 1027 k.c.). Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie (a w konsekwencji przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie, przy braku dokumentu stwierdzającego nabycie spadku ( prawomocnego postanowienia sądu powszechnego lub aktu poświadczenia dziedziczenia przez notariusza). W szczególności podnoszone przez skarżącego okoliczności i dokumenty mające przemawiać za tym, że wnioskodawca jest jedynym spadkobiercą po E. M. nie mogły być wystarczające do przyjęcia, że wnioskodawca jest spadkobiercą przedwojennego właściciela nieruchomości. Bowiem ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie może orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa – Wola z dnia [...] września 1975 r. odmawiającej przyznania prawa użytkowania do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ( obecnie ul. [...]) Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał nie wykazanie przez J. M. legitymacji do wszczęcia tego postępowania. Nie doszło zatem do naruszenia przez ten Sąd przepisów art. 133 §1, 134 §1 i 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art.61 a §1 k.p.a. Nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty naruszenia art.97 §1 pkt 4 i art.100 k.p.a. Nie można bowiem domagać się zawieszenia postępowania administracyjnego, które nie jest w toku, a które nie mogło być wszczęte z uwagi na niewykazanie legitymacji do żądania jego wszczęcia. Załączone do akt sądowych na etapie postępowania kasacyjnego postanowienie Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z 12 stycznia 2016 r., sygn. VI Ns 853/12 nie mogło mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty jego wydania. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.