I SA/Wa 1540/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 1975 r. odmawiającego przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...](obecnie ul. [...]), oznaczonej nr hip. [...]. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie sprawy. Wskazana na wstępie nieruchomość objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) – zwanego dalej "dekretem" i przed jego wejściem w życie stanowiła współwłasność E. M. (w udziale 1/2 części), M. L. i A. małż. W. vel W. (w udziale 1/4 części) oraz P. z R. (w udziale 1/4 części). Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 1975 r. odmówił przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] (obecnie ul. [...]), oznaczonej nr hip. [...]. W dniu 13 listopada 2012 r. J. M. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że jest jedynym następcą prawnym po E. M. i że obecnie toczy się przed Sądem Rejonowym w [...] postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po E. M. pod sygn. akt [...]. Wobec tego wnioskodawca wniósł o zawieszenie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa postępowania nieważnościowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] odmówiło wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 1975 r. W uzasadnieniu organ powołał się na przepis art. 61a § 1 Kpa i wskazując na nieudokumentowanie przez wnioskodawcę następstwa prawnego po byłym współwłaścicielu nieruchomości, której dotyczy kwestionowana decyzja. Ta okoliczność oznaczała, zdaniem organu, że J. M. nie wykazał, że przysługuje mu przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa, uzasadniający wszczęcie z jej wniosku postępowania nadzorczego. Organ wyjaśnił jednocześnie, że ze względu na brak podstaw do wszczęcia postępowania, nie jest możliwe jego zawieszenie. Instytucja ta bowiem dotyczy postępowań wszczętych. Od powyższego postanowienia J. M. wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w niniejszej sprawie brak po stronie wnioskodawcy legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z 1975 r., a tym samym zawieszenia tego postępowania. Zdaniem organu, uznanie wnioskodawcy, że jest stroną postępowania nie czyni stroną, jeżeli nie spełnia przesłanek z art. 28 Kpa, nie występuje związek materialnoprawny między obowiązującą normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu poprzez to, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes ten musi być indywidualny, konkretny i realny. W ocenie Kolegium J. M. nie wykazał stosownym dokumentem, że jest następcą prawnym byłego współwłaściciela nieruchomości, a zatem nie wykazał interesu prawnego do bycia stroną postępowania nieważnościowego. Na postanowienie to J. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 i art. 61a § 1 Kpa polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że skoro nie zakończyło się jeszcze postępowanie spadkowe po E. M. i skarżący nie może wylegitymować się prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku po ojcu, to nie jest w rozumieniu art. 28 Kpa stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 1975 r., a w konsekwencji błędne zastosowanie przez organ art. 61a § 1 Kpa i odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego, w sytuacji gdy na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa należało zawiesić postępowanie, do czasu zakończenia sprawy o stwierdzenie nabycia spadku po E. M. W skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że jest synem E. M., w sądzie powszechnym toczy się postępowanie spadkowe po jego ojcu. Zdaniem J. M. przysługuje mu interes prawny, ponieważ nabył spadek po ojcu zmarłym w 1943 r. z chwilą jego śmierci, a postanowienie o w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku ma charakter jedynie deklaratoryjny. W ocenie skarżącego, załączone do wniosku dokumenty: decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. poświadczająca obywatelstwo polskie wnioskodawcy, pisemne oświadczenie P. J. krewnego i świadka śmierci E. M., dokumenty z lat 40-tych XX, poświadczające powojenną rejestrację wnioskodawcy jako całkowitej sieroty i jego zakwalifikowanie do wyjazdu poza granice Polski przemawiają za przyjęciem jako uprawdopodobnionej okoliczności, że skarżący jest jedynym spadkobiercą E. M., zwłaszcza, że jego żona C. E. została wcześniej zamordowana w Getcie Warszawskim. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało prezentowane w sprawie stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Sąd zauważa, że podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 Kpa (żądanie wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 Kpa, przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 Kpa. Z przepisu tego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Rację ma zatem SKO w [...], że stwierdzenie interesu prawnego wymaga ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadało się orzecznictwo sądów administracyjnych. Cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok. NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Zasadnicze zatem znaczenie dla oceny legalności podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć o charakterze procesowym ma ustalenie, czy skarżący J. M. posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] nr [...] z dnia [...] września 1975 r. wydanej na podstawie przepisów dekretu. Trzeba wskazać, że podmiotami legitymowanymi do wszczęcia takiego postępowania są zaś byli właściciele i ich następcy prawni, których interes prawny wywodzony jest z art. 7 ust. 1 dekretu oraz osoby, którym przysługuje tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną natomiast jest to, że wnioskodawcy taki tytuł do nieruchomości przy dawnej ul. [...] w [...] nie przysługuje, a w dacie zgłoszenia żądania stwierdzenia nieważności powyższej decyzji i w dacie zaskarżonego do Sądu postanowienia skarżący nie dysponował prawomocnym postanowieniem sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po przeddekretowym współwłaścicielu przedmiotowej nieruchomości. Postępowanie to dotychczas nie zostało zakończone. Brak zatem dowodu na to, że nabywcą praw i roszczeń z dekretu przysługujących jednemu z właścicieli nieruchomości jest J. M. Taki stan faktyczny i prawny sprawy uzasadniał, zdaniem Sądu, sformułowaną przez organ ocenę, że J. M. nie miał opartego na normach prawa materialnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji, w której rozstrzygano o prawach do nieruchomości przy ul. [...]. Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd zauważa, że status strony postępowania, wywodzony ze spadkobrania, nie może być oparty na prawdopodobieństwie dziedziczenia, ale musi znajdować potwierdzenie w wydanych przez sąd powszechny postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku (art. 627 i art. 669 Kodeksu postępowania cywilnego) lub akcie poświadczenia dziedziczenia, sporządzonym przez notariusza na podstawie art. 95a ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm.). Wprawdzie postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, czy akt poświadczenia dziedziczenia mają charakter deklaratoryjny - potwierdzają istniejący stan rzeczy, gdyż przejście praw i obowiązków majątkowych zmarłego następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego), to jednak dla wykazania w postępowaniu administracyjnym statusu następcy prawnego nie jest wystarczające powołanie się na sam fakt pokrewieństwa ze zmarłym, znane okoliczności śmierci wskazywanego poprzednika prawnego, stwierdzone obywatelstwo polskie wnioskodawcy. Okoliczności te mogą sytuować skarżącego w kręgu spadkobierców ustawowych, ale nie przesądzają definitywnie, czy dana osoba jest rzeczywistym następcą prawnym zmarłego. Przepisy prawa spadkowego przewidują bowiem przypadki wyłączenia spadkobiercy ustawowego od dziedziczenia. Z tego względu osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego pod tytułem ogólnym powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status, w szczególności postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku, które dopiero stwarza domniemanie, że wymienione w nim osoby stały się spadkobiercami (art. 1025 § 2 Kc). Nie można pomijać tego, że względem osoby trzeciej, która nie rości sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia, spadkobierca może udowodnić swoje prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 Kc). Do czasu zatem uzyskania prawomocnego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku nie ma podstaw do traktowania jakiejkolwiek osoby jako spadkobiercy (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2116/10, Lex nr 1138076). Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. To zaś wykluczało w sposób oczywisty możliwość uznania skarżącego za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej z 1975 r. W tym stanie rzeczy podniesiony przez skarżącego zarzut, że odmawiając wszczęcia postępowania nadzorczego z jego wniosku, organ naruszył art. 61a § 1 Kpa, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie brak możliwości wszczęcia postępowania nieważnościowego wykluczał także możliwość wydania postanowienia o jego zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Warunkiem sine qua non zawieszenia postępowania administracyjnego, z uwagi na zaistnienie zagadnienia prejudycjalnego wymagającego rozstrzygnięcia innego organu lub sądu jest to, by postępowanie było w toku. Zdaniem Sądu, przepis art. 61a Kpa wprowadził do ogólnego postępowania administracyjnego prowadzonego w trybach zwykłym i nadzwyczajnych etap wstępnego badania dopuszczalności żądania zgłoszonego przez podmiot w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten realizuje zasadę ekonomiki postępowania (art. 12 Kpa). Celem tego przepisu jest bowiem możliwie szybka, wstępna weryfikacja przez organ w formie zaskarżalnego postanowienia zgłaszanych wniosków, aby w organie nie zalegały sprawy, którym nie można nadać dalszego biegu. Instytucja badania dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego ma z założenia zapobiegać sytuacjom, w których już w momencie składania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego istnieje przeszkoda w prowadzeniu postępowania, co do istoty sprawy. Przyjęcie konstrukcji proponowanej przez skarżącego, polegającej na wszczęciu postępowania i następnie jego zawieszeniu, do czasu zakończenia postępowania spadkowego, które dopiero potwierdziłoby lub wykluczyło status strony jednostki inicjującej to postępowanie, prowadziłoby w istocie do obejścia regulacji z art. 157 § 2 Kpa, uzależniającej możliwość wszczęcia postępowania nieważnościowego (o ile nie następuje to z urzędu) od złożenia w tym względzie wniosku przez podmiot mający przymiot strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Taki sposób procedowania byłby sprzeczny z wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 Kpa zasadą praworządności, zgodnie z którą organ władzy publicznej może działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Nie można zatem zarzucić organowi, że odmawiając wszczęcia postępowania naruszył normę zawartą w art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.