I OSK 1737/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mariola Kowalska (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1555/13 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. M. na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1555/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. M. (nazywanego też "skarżącym kasacyjnie") na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddalił skargę. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 31 października 2008 r. M. M., powołując się na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] września 2008 r. nr [...] stwierdzającą nabycie przez Gminę Miasto Bydgoszcz z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa własności części nieruchomości położonej w Bydgoszczy przy ul. [...], stanowiącej działkę oznaczoną zgodnie z projektem podziału, jako działka nr 113/1 o powierzchni 0.0061 ha, obręb Nr 0047, zapisanej w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Bydgoszczy - X Wydział Ksiąg Wieczystych, na rzecz osoby fizycznej, zajętej w dniu 1 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, zaliczoną od dnia 1 stycznia 1999 r. do kategorii dróg gminnych - wystąpił do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tego tytułu. W piśmie wskazał, że wniosek składa ponownie. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] Wojewoda Kujawsko - Pomorski wyłączył Prezydenta Bydgoszczy z prowadzenia sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość i wyznaczył do jej załatwienia Starostę S. Starosta S. ustalił, że M. M. w 1992 roku występował o uregulowanie sprawy dotyczącej wykupu przez Gminę Bydgoszcz części działki nr 113 położonej przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] Starosta S. działając na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 z późn.zm., dalej "ustawa") odmówił M. M. ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa na własność Gminy Miasta Bydgoszczy z dniem 1 stycznia 1999 r. części opisanej wyżej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania M. M. Wojewoda Kujawsko Pomorski, decyzją z dnia [...] września 2013 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca dokonał czasowego (pięcioletniego) ograniczenia dochodzenia odszkodowania, natomiast organ I instancji ustalił, iż M. M. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania w dniu 25 listopada 2008r., a więc blisko 3 lata po upływie ustawowego terminu, w związku z czym roszczenie wygasło, zgodnie z brzmieniem przepisu art. 73 ust. 4 ww. ustawy. Wojewoda wskazał także, że wydana przez niego dopiero w dniu 30 września 2008 r. decyzja stwierdzająca nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Gminę Miasta Bydgoszcz z dniem 1 stycznia 1999 r., ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, potwierdzający spełnienie ustawowych przesłanek i nabycie własności przez właściwy podmiot publicznoprawny w dacie określonej przez ustawę reformującą. Natomiast, w ocenie organu sprawa odszkodowania jest odrębnym postępowaniem prowadzonym przez Starostę. Wskazał, że z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania może wystąpić jedynie podmiot będący właścicielem nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. i to w ściśle określonym przez ustawodawcę terminie. Termin ten jest terminem o charakterze materialnoprawnym i nie może być w żaden sposób zmieniany zarówno przez organ I jak też II instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył M. M., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W uzasadnieniu skargi w całości powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu od decyzji Starosty S. z dnia 4 kwietnia 2013 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji przywołując materialnoprawną podstawę orzeczenia wskazał, że warunkiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne jest złożenie stosownego wniosku w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. A zatem ścisłe określenie terminu dochodzenia przedmiotowego roszczenia oznacza, że nie można skutecznie złożyć wniosku o ustalenie odszkodowania przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie to wygasa. Zwracając uwagę na fakt prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie przez organy administracji publicznej, Sąd Wojewódzki uznał oba wnioski złożone przez M. M. za wniesione z uchybieniem terminu. Podzielił przy tym argumentację organów administracji publicznej, które potraktowały wniesiony w listopadzie 2008 r. wniosek jako żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w ww. trybie, aczkolwiek wniesiony niemal po 3 latach od końca terminu określonego przez ustawodawcę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie znalazł podstaw do przyjęcia, że wniosek M. M. z 1992 r. organ winien uznać za złożony w przedmiotowym trybie z uwagi na fakt, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku o ustalenie przedmiotowego odszkodowania przed dniem 1 stycznia 2001 r., tj. przed wejściem w życie przedmiotowej ustawy, kreującej takie uprawnienie. Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasady ochrony własności wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, Sąd I instancji podkreślił, że art. 73 ust. 4 ustawy uznany został przez Trybunał Konstytucyjny za zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Sąd przywołał również fragmenty orzeczeń Trybunału, traktujące, że rozwiązanie zawarte w art. 73 ust. 4 ustawy pozostaje w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, a wniosek, który należało złożyć w 5-letnim terminie był jedyną czynnością, której prawo wymagało od uprawnionego, aby mógł uchronić się przed negatywnym skutkiem upływu terminu. Sąd nie podzielił też argumentacji M. M. w zakresie wygaśnięcia jedynie roszczenia co do wypłaty odszkodowania, wskazując, że redakcja art. 73 ust. 4 ustawy reformującej w tym zakresie jest wyraźna i nie powinna powodować wątpliwości interpretacyjnych, albowiem ustawodawca wyraźnie wskazał, że roszczenie to dotyczy zarówno ustalenia jak i wypłaty odszkodowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M., zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 73 ust. 4 ustawy reformującej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że wniosek z 1992 r. został złożony niezgodnie z ustawowym terminem. W świetle tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie w całości wyroku Sądu I instancji i zmianę tego wyroku poprzez rozpoznanie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Kujawsko – Pomorskiego lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że złożony w listopadzie wniosek był de facto "przypomnieniem" wcześniejszego wniosku skarżącego kasacyjnie z 1992 r. Powołując się na podstawowe zasady postępowania administracyjnego takie jak zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony, wskazano, że wniosek ten jakkolwiek złożony przed terminem, powinien stanowić podstawę do uznania go za złożony w terminie, jako iż wywłaszczenie dopuszczalne jest jedynie za odszkodowaniem. Skarżący kasacyjnie podnosił ponadto, że przypisanie przymiotu zawitości dla terminu końcowego i początkowego, nie może zyskać aprobaty. Nadto w jego ocenie, wniosek został wniesiony do właściwego organu, a więc powinien on być przez ten organ rozpoznany w terminie przewidzianym w Kodeksie postepowania administracyjnego, w zgodzie z zasadami tam określonymi. Dalej M. M. wskazywał, że art. 74 ust. 4 ustawy, określa w sposób jasny jedynie skutek w postaci wygaśnięcia roszczenia co do żądania zgłoszonego po dacie 31 grudnia 2005 r., natomiast milczy gdy chodzi o skutki w zakresie wniosku złożonego przed 1 stycznia 2001 r. Wskazywał też, że ustawa nie przewiduje sytuacji, że roszczenie nie powstaje przed tą datą, a zatem brak jest podstaw do pozbawiania wywłaszczonego właściciela prawa do słusznego odszkodowania. Następnie skarżący, analogicznie jak w skardze wniesionej do Sądu I instancji, zwrócił uwagę na konieczność odróżniania pojęć, "ustalenie" i "wypłata" podkreślając, że wygaśnięcie roszczenia mogłoby mieć swój skutek tylko co do wypłaty odszkodowania, a nie do ustalenia odszkodowania. Według skarżącego roszczenie co do kwoty odszkodowania faktycznie istnieje i powinno zostać określone zgodnie z jego realną wartością i obowiązującymi przepisami. Na poparcie swojego stanowiska, skarżący kasacyjnie przywołał również Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r., sygn. akt OPS 3/03, wskazując, że zawartą w niej argumentację można per analogiam odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012, poz.270 z późn. zm. dalej zwanej "p.p.s.a". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Nieuzasadniony okazał się jedyny postawiony zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do zarzucenia wyrokowi sądu pierwszej instancji naruszenia przepisów prawa materialnego. W takim zakresie skarżący zarzucił Sądowi I instancji dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisu art. 73 ust. 4 ww. ustawy jest prawidłowa i znajduje potwierdzenie w jednolitym orzecznictwie sądów administracyjnych w tym zakresie. Warto na wstępie, dla zobrazowania niezasadności argumentacji podniesionej przez skarżącego kasacyjnie przytoczyć treść art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformującej administrację publiczną. Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1).Odszkodowanie to wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi lub Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Odszkodowanie, o którym mowa w wyżej, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Norma zawarta w art. 73 ust. 4 ustawy w sposób precyzyjny określa termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania – od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Ustalony okres jest terminem materialnoprawnym i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego), a zatem nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany czy też przywracany. Ustawodawca wyznaczył nie tylko termin końcowy do złożenia wniosku o odszkodowanie, ale także termin początkowy do jego złożenia, co składa się na wyznaczony ustawowo okres, w jakim można było złożyć wniosek, który wywołałby skutek w postaci realizacji prawa do odszkodowania. Ścisłe określenie terminu oznacza, że nie można skutecznie złożyć wniosku o ustalenie odszkodowania przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie to wygasa, co wielokrotnie zostało potwierdzone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. wyrok z dnia 8 maja 2013 r. sygn. I OSK 2258/11, wyrok z 30 grudnia 2009 r. I OSK 1410/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż wniosek M. M. z dnia 31 października 2008 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która z mocy prawa przeszła na własność Gminę Miasto Bydgoszcz skarżący skierował do organu z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zauważyć też trzeba, iż ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005 r. Ustalony w art. 73 ust. 4 przywołanej ustawy okres na złożenie wniosku jest terminem materialnym. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt P 33/07 (OTK-A 2009/8/123, Dz.U.RP 2009/160/1275, LEX nr 515880) orzekł, iż art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, Nr 162, poz. 1126, z 2000 r. Nr 6, poz. 70, Nr 12, poz. 136, Nr 17, poz. 228, Nr 19, poz. 239, Nr 52, poz. 632, Nr 95, poz. 1041 i Nr 122, poz. 1312, z 2001 r. Nr 45, poz. 497, Nr 100, poz. 1084, Nr 111, poz. 1194 i Nr 145, poz. 1623 oraz z 2009 r. Nr 31, poz. 206) w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei wcześniej złożone przez skarżącego pismo z 1992 r. nie mogło zostać potraktowane jako żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość, a nawet gdyby tak było, to i tak należałoby je uznać za przedwczesne, bowiem termin do złożenia wniosku w trybie art. 73 ust. 4 powołanej ustawy rozpoczynał bieg dopiero od dnia 1 stycznia 2001 r. Twierdzenia skarżącego kasacyjnie w zakresie uznania wniosku z 1992 r. za wniesiony w terminie i konieczności rozpoznania go w terminie przewidzianym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak wskazywał skarżący "w zgodzie z zasadami prawdy obiektywnej i zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony, z uwagi na wniesienie go do właściwego organu", są nietrafione. Twierdzenia te nie przyjęły również formy zarzutu ponieważ skarżący kasacyjnie nie wskazał jaki przepis postępowania Sąd pierwszej instancji naruszył w tym zakresie. Z tych przyczyn ta część skargi kasacyjnej nie poddawała się w istocie kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Materialnoprawna podstawa ustalenia i wypłaty odszkodowania tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, weszła w życie w dniu 29 października 1998 r., a zatem prawie 6 lat po złożeniu przez M. M. przedmiotowego wniosku. W momencie jego składania przepisy na podstawie, których następowało ustalanie i wypłata odszkodowania jeszcze nie istniały, a zatem niemożliwe było zgłoszenie swojego roszczenia na ich podstawie. Podzielając argumentację skarżącego kasacyjnie, Sąd musiałby uznać, że organ powinien rozpatrzyć złożony w 1992 r. wniosek, na podstawie przepisów z 1998 r., co jest niemożliwe i logicznie sprzeczne. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, który prawidłowo uznał, że redakcja art. 73 ust. 4 ustawy reformującej jest wyraźna i nie powinna powodować wątpliwości interpretacyjnych, albowiem ustawodawca wyraźnie wskazał, że roszczenie to dotyczy zarówno ustalenia jak i wypłaty odszkodowania. Dlatego też argumentacja M. M. w zakresie wygaśnięcia jedynie roszczenia co do wypłaty odszkodowania również nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, uznania przez organy wniosków M. M. za wniesione z uchybieniem terminu, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że art. 73 ust. 4 był uprzednio przedmiotem kontroli konstytucyjnej, na co z resztą trafnie zwrócił uwagę również sąd wojewódzki. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich wyrokach podkreślał, że "rozwiązanie przyjęte w art. 73 ust. 4 ustawy pozostaje w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, którego słuszność mierzy się nie tylko interesami podmiotu wywłaszczanego, lecz również znanymi ustawodawcy możliwościami władzy publicznej w zakresie sprostania wymaganiom związanym z uregulowaniem sytuacji prawnej nieruchomości zajętych pod drogi publiczne" (tak: TK w wyroku z dnia 20 lipca 2004 r. sygn. akt SK 11/02). Orzecznictwo Trybunału w tym zakresie jest konsekwentne i wskazuje, że stworzenie szczególnej procedury wywłaszczeniowej w odniesieniu do nieruchomości zajętych pod drogi publiczne było rozwiązaniem legitymowanym w demokratycznym państwie prawnym, gdyż służyło realizacji i zabezpieczeniu dobra wspólnego (tak: Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniach o sygn. SK 11/02 oraz P 5/99). Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w myśl art. 190 ust. 1 w zw. z art. 188 pkt 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydane m.in. w przedmiocie zgodności ustaw z Konstytucją mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. A zatem zarówno organy administracji jak i sądy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie związane są oceną wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny. Dlatego tez rozważanie przez Naczelny Sąd Administracyjny ww. zagadnienia w zakresie jego zgodności z konstytucją, w zakresie w jakim orzekł Trybunał jest niedopuszczalne. Naczelny Sąd Administracyjny w tym miejscu zwraca również uwagę, że przywołane przez skarżącego kasacyjnie stanowisko wyrażone w Uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2003 r. (sygn. OPS 3/03, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nie może być stosowane per analogiam w niniejszym stanie faktycznym z uwagi na odmienne okoliczności faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art.204 pkt 1 p.p.s.a.