I OSK 1258/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wr 638/13 w sprawie ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku, żywności i świadczenia rzeczowego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 lutego 2014r. wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalono skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku, żywności i świadczenia rzeczowego. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 267, poz. 2259 ze zm.) i art. 39 ust. 1 i 2 w związku z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm.), a także § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. nr 25, poz. 186 ze zm.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] maja 2013r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku, żywności i świadczenia rzeczowego. Decyzja organu I instancji zapadła po drugim już rozpoznawaniu sprawy ze względu na dwie kolejne decyzje kasacyjne organu odwoławczego. Rozpoznając po raz pierwszy wniosek A. N. z dnia [...] grudnia 2012r. o zaspokojenie potrzeb bytowych z prośbą o nieprzyznawane mu posiłku w barze "K." ze względu na jego położenie, organ I instancji przyznał zasiłek celowy na zakup gorących posiłków we wspominanym barze w okresie od [...] stycznia do dnia [...] marca 2013r. Decyzja ta została uchylona, a w wyniku ponownego rozpoznania organ I instancji odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup gorących posiłków w barze "K.". Również ta decyzja została uchylona przez Kolegium. W kolejnym rozstrzygnięciu - utrzymanym w mocy kontrolowaną przez Sąd I instancji decyzją – Burmistrz K. uznał, że nie wystąpiły przesłanki określone w rozporządzeniu w sprawie pomocy państwa w zakresie dożywiania pozwalające na przyznanie świadczenia pieniężnego w zamian za posiłek wydawany w naturze, nie ma możliwości realizacji pomocy w postaci gorącego posiłku w placówce gastronomicznej zlokalizowanej bliżej miejsca zamieszkania wnioskodawcy spełnione, a pomoc taka była oferowana skarżącemu w barze "K." w K. W odwołaniu przedstawiono argumenty mające świadczyć o nietrafności stanowiska organu I instancji co do zaspokojenia potrzeb wnioskodawcy w grupie wiekowej ponad 55 lat i nieposiadającego własnego środka transportu przez przyznanie wyżywienia w barze położonym w odległości 3,5 km od jego domu, w terenie górzystym w sytuacji, gdy obok jego miejsca zamieszkania są dwa inne bary i 5 sklepów spożywczych. W kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji Kolegium uznało za niesporne spełnienie przez stronę warunków do otrzymania pomocy od państwa w zakresie dożywiania w formie posiłku, świadczenia na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych, o jakiej mowa w art. 3 pkt 1 ustawy o pomocy dożywiania. Wyjaśniło, że pomoc ta może być przyznana nieodpłatnie, co wynika z art. 5 ust. 1 ustawy pomoc państwa w zakresie dożywiania w przypadku osiągania dochodu nieprzekraczającego 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Wskazując na art. 7 tej ustawy, który nakazuje w sprawach dożywiania odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, organ dokonał oceny stanu faktycznego sprawy w aspekcie ustawowych przesłanek warunkujących przyznanie pomocy społecznej stwierdzając, że wnioskujący o tę pomoc ma 56 lat, posiada dochód w postaci własnych oszczędności w wysokości [...] zł, prowadzi samodzielne, jednoosobowe gospodarstwo, jest bezrobotny. Jednocześnie jednak, powołując się na regulację zawartą w art. 39 ustawy o pomocy społecznej wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie zasiłku celowego wydawana jest w ramach uznania administracyjnego. Istnieje zatem pewien zakres swobody organu w zakresie ustalania świadczeń, przy czym organ musi kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz ilością środków finansowych jakie ma do dyspozycji. Nie każdy zatem wniosek może zostać uwzględniony. Kolegium uznało, że w rozpatrywanej sprawie organ nie odmawia przyznania wsparcia w postaci gorącego posiłku lecz to wnioskujący o tę pomoc kwestionuje miejsce, gdzie posiłki te miał być mu przyznawane i ze względu na zbyt dużą odległość od jego domu do miejsca wydawania posiłków chciałby otrzymać zasiłek celowy na zakup żywności. Oceniając stanowisko prezentowane w odwołaniu Kolegium stwierdziło, że zgodnie z ustawą o pomocy państwa w zakresie dożywiania i § 6 rozporządzenia w sprawie pomocy państwa w zakresie dożywania zasadą jest wydawanie posiłków w naturze i taką pomoc skarżący ma zapewnioną. Wyjaśniło, że nie jest możliwe przyznanie skarżącemu posiłków w bezpośredniej odległości od jego miejsca zamieszkania, gdyż przedsiębiorcy posiadający lokale gastronomiczne w takiej lokalizacji nie są zainteresowani zawarciem umowy o wydawanie posiłków. Natomiast nie jest przeszkodą, by wnoszący o pomoc korzystał z przyznanych mu posiłków w wskazanym przez organ miejscu, gdyż miejsce ich wydawania nie jest oddalone na tyle, by nie mogła tej odległości pokonać w pełni zdolna do świadczenia pracy, w wieku 56 lat osoba uczestnicząca w życiu społecznym. Kolegium uznało za nieuprawnione rozpatrywanie kwestii rzeźby ukształtowania terenu, ponieważ nie stanowiło to przedmiotu sprawy o przyznanie gorącego posiłku. W konsekwencji uznano, że nie ma przeszkód w korzystaniu z posiłków we wskazanym miejscu, a więc nie ma podstaw do przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zwrócił się o rozstrzygnięcie kwestii minimalnej odległości między miejscem zamieszkania osoby objętej pomocą w zakresie dożywiania, a punktem wydawania posiłków, która zobowiązuje MOPS do zamiany gotowych posiłków na półprodukty. Zauważył, że zmiana obiadów na suchy prowiant pozwoliłaby mu na mniejszą ilość górskich wypraw. Wniósł o powołanie specjalisty w zakresie dożywiania w celu wydania opinii czy po zjedzeniu obiadu pokonanie trzykilometrowej trasy służy zdrowiu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie swoich rozważań przywołał treść przepisów wymienionych w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji, a to art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 pkt 1, art. 5 ust. 1 i art. 7 ustawy pomoc państwa w zakresie dożywiania jak też § 6 rozporządzenia w sprawie pomocy państwa w zakresie dożywiania. Podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co do tego, że zgodnie z § 6 rozporządzenia w sprawie pomocy państwa w zakresie dożywiania pomoc w formie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności, a także pomoc w formie świadczenia rzeczowego jest przyznawana dopiero w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną, a organy pomocy społecznej, realizując postanowienia programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", obowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku. Przechodząc do ustaleń stanu faktycznego Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne przed organem I i II instancji dotyczyło wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2012 r. o pomoc w zaspokojeniu potrzeb bytowych i nieprzyznawanie mu posiłku w wyżej wymienionym barze z powodu zbyt dalekiej odległości od domu. W wywiadzie środowiskowym z dnia [....] stycznia 2013r. rubryka nr II i III sprecyzowano, że skarżący oczekuje pomocy finansowej na cele bytowe. Sąd uznał za słuszne ustalenia Kolegium dotyczące spełnienia przesłanki określonej w art. 3 pkt 1 lit "c" ustawy pomoc państwa w zakresie dożywiania. Pomoc w zakresie dożywiania przysługuje bowiem osobom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym, a z wywiadu środowiskowego wynikało że skarżący jest osobą samotną, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, przekroczył 56 rok życia, a ponadto jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku co oznacza, że spełnia również przesłankę bezrobocia określoną w art. 7 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Także, jako trafne, uznał Sąd ustalenie, że skarżący spełnia przesłankę kryterium dochodowego wymienioną w art. 5 ust. 1 ustawy pomoc państwa w zakresie dożywiania, uprawniającą do przyznania nieodpłatnej pomocy w zakresie dożywiania, gdyż jego miesięczny dochód w wysokości [...] zł wynikający z oszczędności, ustalony w powyższym wywiadzie środowiskowym, nie przekracza kwoty [...] zł (542 x 150%), obejmującej 150 % kryterium osoby samotnie gospodarującej, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społeczne. Sąd wskazał, że kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej wynosi 542 zł od dnia 1 października 2012 r., co wynika z § 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. 2012, poz. 823). Wskazując na materiał zebrany w aktach sprawy Sąd stwierdził, że skarżący spełniający bezspornie przesłanki wymagane do otrzymania bezpłatnego posiłku ma zapewnioną pomoc w takiej formie. Jako sporną uznał natomiast kwestię, czy w stanie faktycznym sprawy skarżącemu przysługuje zasiłek celowy w formie pieniężnej na zakup posiłku z uwagi na to, że miejsce wydawania zapewnionych mu posiłków jest zbyt oddalone od jego domu. Sąd powtórzył, że zasadą realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest zapewnienie pomocy w formie posiłku, określonego w § 3 powołanego rozporządzenia, w myśl którego pomoc w formie posiłku jest udzielana ze szczególnym uwzględnieniem posiłku gorącego, w celu zapewnienia zdrowego trybu życia. Natomiast przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup posiłku jest wyjątkiem od tej zasady i następuje jedynie w sytuacjach określonych w § 6 powołanego rozporządzenia, czyli w przypadku braku możliwości zapewnienia posiłku lub gdy przyznanie pomocy w formie posiłku byłoby nieuzasadnione z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną. Sąd uznał, że skarżący nie wskazał żadnych okoliczności związanych z jego sytuacją osobistą lub rodzinną uniemożliwiających przyznanie pomocy w formie posiłku. W sprawie nie występuje także żadna przeszkoda do skorzystania przez skarżącego z bezpłatnego posiłku. Zamieszkuje on bowiem w miejscowości, w której realizowana jest pomoc w tej formie, a miejsce wydawania posiłków znajduje się w odległości, która wbrew twierdzeniom skarżącego, nie uniemożliwia skorzystanie z nich. Odległość miedzy domem skarżącego, a barem w którym wydawane są posiłki, wyznaczona za pomocą zumi wynosi zgodnie z ustaleniami organu I instancji, 2 km 900m i jest przy tym niewiele dalsza niż najbliższy sklep. Ponadto jako dodatkowy argument przemawiającym za tym, że odległość między domem, a miejscem wydawania posiłków umożliwia skarżącemu skorzystanie z tych posiłków uznał Sąd I instancji okoliczność wskazaną przez organ I instancji, dotyczącą odległości, którą muszą pokonywać dzieci klas I - IV szkoły podstawowej, wynoszącą poniżej 3km, gdyż zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty z dnia 7 września 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm.), dopiero odległość powyżej 3 km zobowiązuje gminę do zapewnienia bezpłatnego dowozu dzieci do szkół. Jako słuszne uznano też stanowisko Kolegium, że przeszkodą do skorzystania z bezpłatnych posiłków nie jest również wiek skarżącego, skoro osoba w tym wieku jest zdolna do świadczenia pracy i uczestnictwa w życiu społecznym. Z wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. 2013 r., poz. 674 ze zm.) osoba taka musi być zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia, a więc tym samym zdolna do pokonania odległości do miejsca zatrudnienia. Sąd zauważył, że skarżący jest osobą zdolną do podjęcia zatrudnienia i nie można przyjąć, że nie jest w stanie pokonać odległości do miejsca, w którym wydawane są bezpłatne posiłki. Za przemawiający za stanowiskiem organu odwoławczego Sąd uznał także argument, że przedsiębiorcy posiadający lokale gastronomiczne w lokalizacji bliższej miejsca zamieszkania skarżącego nie zawarli umowy na wydawanie bezpłatnych posiłków, a ukształtowanie rzeźby terenu jaki skarżący musi pokonać, aby dotrzeć do baru, w którym wydanie są posiłki zostały potraktowane jako bez znaczenia dla oceny sprawy. Odnosząc się do wniosku zawartego w skardze o powołanie specjalisty z zakresu żywienia w celu dokonania oceny, czy pokonanie spornej odległości służy zdrowiu stwierdzić należy, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, zwłaszcza że sam skarżący nie powołał żadnych okoliczności dotyczących jego stanu zdrowia, a więc tym samym żądanie skarżącego w tym zakresie nie spełnia przesłanki z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, co wynika z treści art. 132 i art. 133 § 1 P.p.s.a. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika w osobie radcy prawnego zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie w tym samym zakresie. Skarżący kasacyjnie skorzystał z obu podstaw sformułowanych w art. 174 P.p.s.a., podnosząc naruszenie prawa procesowego i materialnego. W ramach zarzutów procesowych wskazano jako naruszony: - art. 151 P.p.s.a poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy pomimo, że naruszała ona przepisy postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować jej uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji błędnie przyjął stan faktyczny sprawy za prawidłowo ustalony przez organ administracji; - art. 141 § 4 P.p.s.a w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 P.p.s.a. poprzez nie wykazanie w uzasadnieniu wyroku na czym Sąd oparł twierdzenia o poprawności ustalonego stanu faktycznego. W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazano: - art. 3 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz. U. z 2005r. Nr 267 poz. 2259 ze zm.) przez zaakceptowanie przez Sąd jego błędnej wykładni polegającą na uznaniu, że skarżącemu przysługuje jedynie prawo do bezpłatnego posiłku i nie udzielenie jej w innych przewidzianych ustawą formach mimo, że spełnia kryteria ustawowe do otrzymania pomocy; - § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywania" (Dz. U. 2006r. Nr 25 poz.186 ze zm.) przez błędną jego wykładnię oraz uznanie, że skarżący nie spełnia przesłanek zawartych w przepisie, gdyż nie ma z jego strony przeszkody do skorzystania z bezpłatnego posiłku. Uzasadniając sformułowane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty jej autorka wskazała, że Sąd I instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję naruszył przepisy ustrojowe (art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także zaaprobował naruszenie przepisów procedury administracyjnej, gdyż organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Nie wyjaśniono w istocie o zaspokojenie jakiego rodzaju potrzeb bytowych wnioskował skarżący kasacyjnie. Organy przyjęły na podstawie kwestionariusza wywiadu środowiskowego z dnia [...] stycznia 2013r., że oczekuje on pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb bytowych wnosząc jednocześnie o nieprzyznawanie pomocy w formie gorących posiłków. Natomiast z formularza wywiadu środowiskowego nie wynika, że organ poinformował skarżącego kasacyjnie o rodzajach pomocy o jakie może prosić. Nie poinformowano go także, że może wystąpić o przyznanie mu półproduktów żywnościowych. W tej sytuacji, gdy wnosił on tylko o pomoc finansową, wbrew jego woli zarekomendowano mu wyłącznie pomoc w formie gorących posiłków. Autorka skargi kasacyjnej zauważyła, że organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także, zgodnie z art. 9 k.p.a. powinny należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania czuwając, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Przytoczyła kolejne decyzje adresowane do skarżącego kasacyjnie w przedmiocie pomocy na dożywianie. Wskazała na wydaną z urzędu decyzję z dnia [...] stycznia 2013r. przyznającą w okresie od stycznia do marca 2013r. zasiłek celowy na zakup gorących posiłków uchyloną przez organ odwoławczy i kolejną decyzję z dnia [...] marca 2013r., którą odmówiono skarżącemu kasacyjnie na jego wniosek zasiłku celowego na zakup gorących posiłków w barze "K." w okresie od stycznia do marca 2013r. Decyzja ta uchylona została także przez organ odwoławczy, który w uzasadnieniu wskazał, że "organ pomocy społecznej powinien rozważyć zrealizowanie pomocy w innej przewidzianej ustawą formie". Autorka skargi kasacyjnej stwierdziła, że w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek informacji o otrzymywaniu przez skarżącego kasacyjnie pomocy w formie suchych produktów i taka okoliczność nie była elementem żadnej z wymienionych decyzji organu I instancji, a jedynie w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2013r. wspomniano, że "skarżący miał wcześniej oferowaną pomoc w postaci suchych produktów żywnościowych ale jak wynika z relacji pracownika socjalnego, nie był z nich zadowolony". Odnosząc się do decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013r. poprzedzającej decyzję kontrolowaną przez Sąd I instancji skarżący kasacyjnie zauważył, że nie przedstawiono w niej żadnych dowodów na to, że zakup produktów żywnościowych czyli forma rzeczowa była brana pod uwagę, a realizowana wcześniej pomoc w postaci suchych produktów żywnościowych wydawanych przez Polski Komitet Pomocy Społecznej w J., jak wynika z relacji pracownika socjalnego, "nie spełniła oczekiwań skarżącego". Zarzucił, że nie wiadomo na jakiej podstawie w decyzji organu odwoławczego uznano, że ma zapewnioną pomoc w formie posiłków mimo, że o taką pomoc nie wnioskował. Błędnie uznano, że skarżący kasacyjnie otrzymywał pomoc rzeczową w postaci półproduktów lecz był z niej niezadowolony, chociaż otrzymał ją tylko jeden raz. Błędnie uznano również, że ma on zapewnioną pomoc w formie posiłków podczas, gdy o tę pomoc nie wnioskował i jej nie otrzymywał. Zdaniem skarżącego kasacyjnie pozbawiono go jakiejkolwiek z przewidzianych prawem form pomocy w zakresie dożywiania, pomimo bezspornych ustaleń organów zaaprobowanych przez Sąd I instancji, co do spełnienia przesłanek ustawowych wymaganych do uzyskania takiej pomocy. Jako kolejne błędne ustalenie stanu faktycznego wskazano ustalenie odległości pomiędzy miejscem zamieszkania skarżącego kasacyjnie, a miejscem wydawania proponowanych mu posiłków. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wzięto pod uwagę wyłącznie odległość w jedną stronę, nie uwzględniając przy tym, że jest to teren górzysty. Skarżący zamieszkuje bowiem w górnej części K., a bar położony jest w dolnej części tego miasta. Przebycie około 7 km, w szczególności porą zimową, gdy zapotrzebowanie energetyczne organizmu jest większe, pozbawia sensu przyznanie mu posiłków. Po dotarciu do domu skarżący kasacyjnie będzie znowu głodny. Zakwestionowano nadto słuszność dokonanego przez Sąd I instancji porównania wydolności dzieci uczęszczających do klas I –III i wydolności ponad 50 letniego, niedożywionego mężczyzny. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wobec braku wyjaśnienia istotnych okoliczności stanu sprawy, Sąd I instancji naruszył art. 151 P.p.s.a., oddalając skargę. Przechodząc do zarzutu sformułowanego na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. powtórzono w całości argumenty przedstawione w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż podniesione w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Jak stanowi art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki normatywne określono w art. 183 § 2 tej ustawy. Przesłanki te w sprawie nie występują, co oznacza możliwość kontroli zaskarżonego wyroku wyłącznie w obrębie wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i określających je zarzutów. Podstawy kasacyjne określone w art. 174 P.p.s.a. to - naruszenie prawa materialnego przewidziane jako błędna jego wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Skarżący kasacyjnie powołał się na obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń, co uzasadnia ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności. W ramach tej podstawy kasacyjnej postawiono Sądowi I instancji dwa zarzuty. W pierwszym z zarzutów procesowych wskazano na uchybienie w postaci oddalenia skargi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został prawidłowo ustalony. Błędnie uznano bowiem, że skarżący kasacyjnie otrzymywał pomoc rzeczową w formie półproduktów lecz był z niej niezadowolony i że ma zapewnioną pomoc w formie posiłków, chociaż o nią nie wnioskował i nie otrzymywał. Błędnie również potraktowano jako bez znaczenia dla sprawy położenia miejsca, w którym wydawany miałby być skarżącemu kasacyjnie gorący posiłek. Zarzut ten nie jest jednak usprawiedliwiony. Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie potraktował kwestii położenia miejsca wydawania posiłku proponowanego skarżącemu kasacyjnie jako kwestii bez znaczenia dla oceny sprawy. Wręcz przeciwnie, przeanalizował wszystkie argumenty przedstawione zarówno przez organ, jak i argumenty wynikające ze stanowiska prezentowanego przez skarżącego w toku postępowania, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wnioski Sądu I instancji jakie wyciągnięte zostały z faktów ustalonych na podstawie materiału dowodowego sprawy. Trafnie oceniono bowiem, że pokonanie odległości mniejszej niż 3 km w jedną stronę - nawet przy uwzględnianiu pory zimowej i różnicy wysokości terenu jakie występują w miejscowości K. - dla zdrowego, dorosłego mężczyzny w wieku skarżącego kasacyjnie nie może stanowić tak ogromnego wysiłku, by niweczyło skutki gorącego posiłku i szkodziło jego zdrowiu. Zupełnie bezpodstawnie twierdzi się w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji oceniając odległość dzielącą miejsce zamieszkania skarżącego kasacyjnie od miejsca proponowanego posiłku nie uwzględnił drogi powrotnej koniecznej do pokonania dla korzystającego z posiłku. Zarzucając potraktowanie jako nieistotnych dla sprawy wskazanych faktów, skarżący kasacyjnie w istocie podjął polemikę z ustaleniami dokonanymi w tym zakresie. Stawiając zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. nie zwrócił jednak uwagi, że przepis ten przyznaje stronom postępowania prawo do aktywnego wpływania na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Z prawa tego skarżący kasacyjnie nie skorzystał, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji stwierdzając, że "skarżący nie powołał żadnej okoliczności dotyczącej jego stanu zdrowia". Nie powołał w istocie żadnej okoliczności, która mogłaby wpłynąć na zmianę oceny przedstawionych w materiale sprawy faktów. Sąd I instancji dokonał w sposób prawidłowy kontroli działania organów obu instancji i trafnie uznał, że zebrały one i rozważyły pełny materiał dowodowy. Autorka skargi kasacyjnej nie wykazała natomiast jakie wpływ na rozstrzygnięcie sprawy miałoby mieć stwierdzenie, że skarżącemu kasacyjnie jednorazowo przyznano suche produkty żywnościowe wydawane przez Polski Komitet Pomocy Społecznej w J. To formalne uchybienie uniemożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę skuteczności tego zarzut. Zarzuty kasacyjne muszą być zredagowane w sposób konkretny, precyzyjny i nie mogą pozostawać w sferze domniemań. Do podważenia ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji nie jest wystarczające ograniczenie się do wymienienia konkretnych przepisów postępowania, którym uchybić miał ten sąd, ale trzeba również wskazać, na czym polegało naruszenie konkretnie wskazanego przepisu i dlaczego mogło ono mieć istotny wpływ na wynik. Nie spełnia tego obowiązku zacytowanie treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a Z tego też względu zarzut ten nie mógł zostać poddany jakiejkolwiek ocenie odnośnie jego zasadności. Przechodząc do oceny drugiego zarzutu procesowego skargi kasacyjnej, a to naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 1 § 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 P.p.s.a. na wstępie zwrócić należy uwagę na błąd konstrukcyjny skargi kasacyjnej. Ostatni z wymienionych przepisów (art. 3 P.p.s.a.) podzielony jest na trzy jednostki redakcyjne – paragrafy, a jego § 2 podzielono nadto na 9 punktów. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazała ani w jej petitum, ani w jej uzasadnieniu, która z jednostek redakcyjnych tego przepisu została naruszona poprzez nieprawidłowo sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W takim kształcie, jak postawiony w skardze kasacyjnej, zarzut ten uchyla się spod kontroli. Pomijając nieprawidłowość w konstrukcji analizowanego zarzutu uznać go trzeba także jako zarzut nie trafny. Zdaniem aktorki skargi kasacyjnej naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy ustrojowej polegać miało na braku wskazania na czym oparł Sąd I instancji twierdzenie o poprawności ustalonego stanu faktycznego. Tak określona wadliwość uzasadnienia wyroku nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji nie uchylił się od kontroli zaskarżonej decyzji i dokonał tego w aspekcie jej legalności. Wynik tej kontroli oraz sposób jej przeprowadzenia nie mogą być kwestionowane poprzez podniesienie zarzutu naruszenia art. 1 § 1 ustawy ustrojowej regulującego zakres kompetencji sądów administracyjnych i zakres ich działania. Sąd ten, oddalając skargę, dokonał analizy stosowanych przepisów prawa materialnego podzielając stanowisko organów co do wykładni § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" stwierdzając, że przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup posiłku jest wyjątkiem od zasady udzielania pomocy w postaci gorącego posiłku. Sąd potwierdził też, że pomoc w formie zasiłku celowego na zakup posiłku jest możliwa wyłącznie wtedy, gdy brak jest możliwości zapewnienia ciepłego posiłku lub byłoby to nieuzasadnione ze względu na sytuację osobistą lub rodzinną beneficjenta. Jednocześnie też Sąd szczegółowo wykazał, dlaczego podziela pogląd organu o braku przesłanek pozwalających na odstępstwo od zasady przyznania ciepłego posiłku wskazując przy tym, że skarżący kasacyjnie nie wskazał takich okoliczności. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się również w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł wszystkie wymagane elementy, w szczególności ustalenia faktyczne, rozważania prawne, wskazanie podstawy prawnej i jej wyjaśnienie, a w tym przedstawił szczegółowo przyczyny oddalenia skargi Zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom, które zostały określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Pozwala ono na poznanie przesłanek, którymi kierował się Sąd przy rozstrzyganiu sprawy, jak i na pełną kontrolę kasacyjną. Stwierdzając, że oba zarzuty procesowe były nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do analizy zarzutu materialnoprawnego określonego jako błędna wykładnia art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programy wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz błędna wykładnia § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Przedstawiony w petitum skargi kasacyjnej zarzut jest nie tylko nieprecyzyjnie sformułowany ale także całkowicie nietrafny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że uzasadniając zarzut błędnej wykładni prawa materialnego autor skargi kasacyjnej winien wskazać, w czym upatruje wadliwości interpretacji dokonanej przez sąd (czy błąd tkwi w treści zrekonstruowanej normy, przebiegu procesu wykładni, sposobie wykorzystania poszczególnych dyrektyw wykładni), a także przedstawić własną wykładnię przepisu (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011r., sygn. akt II FSK 335/10 czy z dnia 15 marca 2011r., sygn. akt II OSK 540/10). Nie może zatem zostać potraktowany jako prawidłowo skonstruowany zarzut błędniej wykładni prawa zarzut zawierający wskazanie, że błędna wykładnia art. 3 art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programy wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" polega na uznaniu, że skarżącemu przysługuje jedynie otrzymywanie bezpłatnego posiłku pomimo ustalenia, że spełnia on kryteria ustawowe do otrzymania pomocy i nieudzielenie jej w innych, przewidzianych formach. Także nie jest prawidłowe dla zarzutu błędnej wykładni prawa wskazanie, że naruszenie § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" polega na błędnym uznaniu, że skarżący nie spełnia przesłanek zawartych w przepisie, a zatem pomoc może być realizowana w postaci bezpłatnego posiłku. Analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku stwierdzić trzeba, że Sąd I instancji nie dokonywał w żadnym zakresie wykładni art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Przytoczył jego pełne brzmienie, a w toku rozważań odnoszących się do stanu faktycznego sprawy stwierdził spełnienie przez skarżącego kasacyjnie przesłanek uzasadniających otrzymanie bezpłatnego posiłku. Skoro Sąd nie dokonywał rekonstrukcji powyższego przepisu, to nie można skutecznie zarzucić, iż błędnie zrozumiał treść zawartej w nim normy prawnej. Zauważyć nadto trzeba, że z treści sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu nie wynika, jak zrekonstruowany został przez Sąd I instancji przepis art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programy wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" ani też jak powinien być on odczytywany według skarżącego kasacyjnie. Nie jest zatem możliwa ocena trafności tego zarzutu, gdyż postawiony został wobec nieistniejącego stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W przypadku § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" Sąd I instancji cytując w całości brzmienie wskazanej regulacji podzielił ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko wynikające wręcz expressis verbis z treści wymienionego przepisu rozporządzenia. Stwierdził, że organy pomocy społecznej, realizując postanowienia programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", obowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej zasadne jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji lub nieuzasadniona z uwagi na sytuację osobistą lub rodzinną danej osoby. Naczelny Sąd Administracyjny całkowicie podziela to stanowisko. Niezależnie od sposobu sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego w postaci jego błędnej wykładni, nie może on odnieść zamierzonego skutku również jako zarzut niewłaściwego zastosowania wskazanych przepisów ustawy i rozporządzenia. Jak wynika z art. 67 Konstytucji RP obywatel w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego, a także pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego w zakresie i formie ustalonym ustawą. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa. Prawo to, jak wynika z preambuły Konstytucji, kształtuje się na zasadzie pomocniczości – "na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnoty". W taki też sposób ukształtowane zostały regulacje ustawy o pomocy społecznej, do której odsyła art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, konstytuując zasadę pomocniczości w pomocy społecznej określa, że obowiązkiem organów pomocy społecznej jest przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych osób i rodzin ale tylko wówczas, gdy osoby i rodziny nie są w stanie ich pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Odpowiednie stosowanie przepisów ustawy o pomocy społecznej, o którym mowa w powołanym wyżej art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego(...) oznacza, że przy przyznawaniu świadczeń na dożywianie mają zastosowanie ogólne zasady i przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym zasada wynikająca z przywołanego powyżej jej art. 2, a także zasady przyznawania zasiłków celowych uregulowane w art. 39 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że decyzje dotyczące zasiłków celowych, a zatem też decyzje w przedmiocie przyznawania pomocy na dożywianie, mają charakter uznaniowy. Nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie tworzy roszczenia o przyznanie świadczenia, tym bardziej w wysokości lub formie uznanej przez stronę za odpowiednią. Bezspornie zatem to organ, w ramach przyznanej mu władzy dyskrecjonalnej, jest uprawniony do wskazania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń w zależności od stanu faktycznego sprawy. Konsekwentnie do powyższego nie zawsze osoba spełniająca ustawowe kryteria do przyznania świadczenia, świadczenie to otrzyma w formie i wysokości, jakiej oczekuje. W przypadku świadczeń na dożywianie ustawodawca uznał nawet za konieczne narzucenie kolejności form pomocy. Organy pomocy społecznej realizując postanowienia ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania obowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej możliwe jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że nadrzędnym celem ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" jest zapewnienie posiłku osobom jego pozbawionym, a najlepszą gwarancją realizacji tego celu jest pomoc bezpośrednia jaką jest bezspornie przyznanie gotowego, gorącego pożywienia. Za takim stanowiskiem przemawia zasada ekonomii, a także niezbędność kontroli wydatkowania środków pochodzących z budżetu państwa. Przygotowanie posiłku z nawet gotowych półproduktów w jednoosobowym gospodarstwie domowym jest zdecydowanie droższą formą wyżywienia niż przygotowanie go formie zbiorowej. Dostarczenie osobie czy rodzinie o niskich dochodach ciepłego posiłku stwarza natomiast pewność spożytkowania środków pomocowych we właściwym kierunku, a więc pewność braku marnotrawienia przyznanych świadczeń, marnotrawienia własnych zasobów finansowych przy jednoczesnej poprawie poziomu życia tych osób czy rodzin. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, z której wynika, że jeśli skarżący spełniał przesłanki ustawowe do otrzymania pomocy powinien otrzymać ją we wskazanej przez siebie formie, jest zatem całkowicie błędna. Odmowa przyjęcia wybranej przez organ formy pomocy w postaci gorącego posiłku skutkować musi odmową przyznania pomocy w innej formie, chyba że forma wybrana przez organ nie zabezpieczałaby należycie skarżącego kasacyjnie przy uwzględnieniu jego obowiązków wynikających z zasady pomocniczości. Jak wcześniej zostało stwierdzone, skarżący kasacyjnie nie zdołał podważyć stanu faktycznego przyjętego w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie i nie wykazał, by przyznana mu forma pomocy nie spełniała swojej roli. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się nieskuteczna, należało orzec jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a. Wniosek zgłoszony przez ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 250 i 254 p.p.s.a.