I OSK 1281/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.K. i U.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1517/13 w sprawie ze skargi E.K. i U.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1517/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę E.K.i U.K. na decyzje Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta Bocheński, na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej u.g.n.), odmówił zwrotu na rzecz E.K. i U.K. części dawnej parceli gruntowej nr 1 wchodzącej w części południowo–zachodniej w skład nowej działki ewidencyjnej oznaczonej nr 2 obręb [...] położonej w Bochni i zabudowanej placem apelowym. Organ I instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa umową sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 20 stycznia 1971 r. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, z przeznaczeniem pod budowę szkoły podstawowej w Bochni. Na podstawie zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu przeznaczonego pod budowę szkoły sporządzonego przez Miastoprojekt Kraków Przedsiębiorstwo Projektowania Budownictwa Miejskiego ustalił, że obszar nieruchomości objęty wnioskiem o zwrot przeznaczony był pod teren rekreacyjny a w części południowej i zachodniej zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości miały znajdować się drzewa i krzewy. Organ I instancji w oparciu o zeznania przesłuchanych świadków ustalił, że w lutym 1978 roku plac został ostatecznie zabudowany, tj. wyłożony płytami chodnikowymi. Odbywały się na nim apele, zakończenia roku szkolnego, gry, zabawy oraz lekcje przyrody. Dlatego też Starosta uznał, że na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia, zatem nie było możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E.K. zarzucając organowi naruszenie art. 136 oraz art. 137 u.g.n. Podniosła, że organ nie udowodnił w wystarczający sposób, że realizacja celu wywłaszczenia została zrealizowana w przeciągu 10 lat od daty sporządzenia aktu notarialnego stanowiącego podstawę wywłaszczenia, albo że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta w ciągu 7 lat od daty sporządzenia tego aktu notarialnego. Twierdziła ponadto, że na placu szkolnym przeznaczonym na cele rekreacyjne organizowano apele, które w żadnym wypadku nie są desygnatami słowa rekreacja. Odwołująca się podkreśliła, że przesłanki zbędności wywłaszczonej nieruchomości należy interpretować w sposób zawężający i wszelkie wątpliwości w materiale dowodowym należy interpretować na jej korzyść. Zaskarżoną decyzją, na postawie art. 9a u.g.n. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., Wojewoda Małopolski uchylił decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia [...] września 2012 r. i orzekł o odmowie zwrotu na rzecz E.K. oraz U.K. części działki nr 3, obr. [...] położonej w Bochni, powiat bocheński, województwo małopolskie odpowiadającej części dawnej parceli gruntowej numer 1. Organ odwoławczy uznał, że Starosta Bocheński prawidłowo skonkretyzował cel wywłaszczeniowy. Podkreślił także, że do stwierdzenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wystarczy wykazanie chociaż jednej przesłanki z art. 137 u.g.n. Wojewoda uznał, że realizacja celu została dokonana w lutym 1978 r., kiedy to przedmiotowy plac już istniał, czyli w przeciągu 7 lat od dnia sporządzenia aktu notarialnego stanowiącego podstawę wywłaszczenia. Zatem nie miała miejsce zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Organ podkreślił, że nie ma znaczenia obecne przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości, bowiem o zbędności decydują tylko i wyłącznie przesłanki z art. 137 u.g.n. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji, a następnie orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej działki jedynie z tego względu, że w trakcie postępowania odwoławczego zmieniły się dane ewidencyjne przedmiotowej działki. Skargę na decyzję Wojewody Małopolskiego wniosły E.K. i U.K. zarzucając organowi II instancji naruszenie art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazywał na brak zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżących, pomimo upływu 7 lat od dnia wywłaszczenia nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczeniu, ani też w okresie 10 lat od dnia wywłaszczenia cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ponadto skarżące zarzuciły naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n., co prowadziło do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W skardze wskazano także na naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy na podstawie niepełnego materiału dowodowego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę szkoły podstawowej w Bochni, a jej część, która jest przedmiotem wniosku (stosownie do projektu zagospodarowania terenu), stanowiła obszar przeznaczony pod teren rekreacyjny planowanej szkoły. Sąd stwierdził także, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że szkoła została oddana do użytku w styczniu 1978 r. i od samego początku jej istnienia zawnioskowany do zwrotu teren wykorzystywany był jako plac apelowy, miejsce organizacji wydarzeń sportowych, plac zabaw dla dzieci ze świetlicy, miejsce spędzania czasu przez młodzież w trakcie przerw międzylekcyjnych, miejsce gier, zabaw, lekcji wychowania fizycznego, lekcji przyrody czy zbiórek harcerskich. Dlatego zasadnie organy przyjęły, że realizowane na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości aktywności mieszczą się w pojęciu rekreacji, czyli w sprecyzowanym celu wywłaszczenia. Zatem, w ocenie Sądu, cel wywłaszczenia na przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany i nie upłynęły terminy określone w art. 137 ust. 1 u.g.n., a tym samym zawnioskowana do zwrotu nieruchomość nie mogła zostać uznana za zbędną na cel wywłaszczenia. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy dokładnie przeanalizował zeznania wszystkich świadków, dokonał ich porównania oraz oceny ich wiarygodności a następnie uzasadnił wnioski wyciągnięte z tych zeznań. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy podjęły wszystkie niezbędne kroki w celu ustalenia, kiedy nastąpiło wyłożenie spornego terenu płytami chodnikowymi, ale okoliczność ta nie jest rozstrzygająca dla stwierdzenia, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ dla urządzenia terenu rekreacyjnego służącego szkole podstawowej nie jest konieczne, by teren ten był wyłożony płytami chodnikowymi. Kluczowym jest ustalenie rzeczywistego sposobu wykorzystania tego terenu, co, zdaniem Sądu, zostało uczynione w kontrolowanym postępowaniu. W rezultacie Sąd Wojewódzki uznał, że postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy w sposób prawidłowy. Ocena materiału dowodowego dokonana została w ramach swobodnej oceny dowodów, a końcowe wnioski nie stoją w sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania oraz wskazaniami doświadczenia życiowego. W toku postępowania wyjaśniającego sprecyzowano cel wywłaszczenia, a następnie na podstawie dokumentów i zeznań świadków zbadano, czy cel wywłaszczenia został faktycznie zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że zawnioskowana przez skarżące do zwrotu nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły E.K. i U.K. zaskarżając go w całości, domagały się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Małopolski zasadnie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie nie zebrawszy i w konsekwencji nie rozpatrzywszy materiału dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący, pozwalający na poczynienie prawidłowych ustaleń faktycznych mających znaczenie w sprawie; art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i pominięcie w uzasadnieniu wydanego wyroku wyjaśnienia podjętego rozstrzygnięcia w kontekście wskazywanych przez skarżące rozbieżności w zeznaniach świadków; naruszenie "art. 145 § 4 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a." poprzez brak jego zastosowania i nieuchylenie decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarga zasługiwała na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, iż przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości nie została spełniona, podczas gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym "decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, ani w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie został zrealizowany", a także naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy stała się ona zbędna w rozumieniu art. 137 u.g.n. dla celu określonego "w decyzji o wywłaszczeniu", a tym samym naruszenie art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie prawa własności przysługującego skarżącym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Z uwagi na to, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do tych pierwszych, bowiem to determinowało ocenę zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącymi, że organy administracji nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w sposób pełny i wyczerpujący. Z bardzo obszernych akt administracyjnych wynika, że organy administracji poczyniły wiele działań celem ustalenia zarówno celu wywłaszczenia jak i jego realizacji. W sprawie przesłuchano kilkudziesięciu świadków, obecnych i byłych pracowników szkoły w tym nauczycieli i dyrekcję szkoły, okolicznych mieszkańców oraz osoby zaangażowane w budowę szkoły. Na żadnym etapie postępowania nie oddalono wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżące. Pomimo zarzucania niepełnego zebrania materiału dowodowego, także na etapie postępowania sądowego skarżące nie wskazały jakie dowody należałoby jeszcze przeprowadzić. Także Naczelny Sąd Administracyjny nie widzi możliwości a zarazem potrzeby przeprowadzania jakichkolwiek dodatkowych dowodów. Następnie należy wskazać, że co do zasady sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń, lecz kontroluje organy administracji w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, oceny zebranych dowodów i poprawności ustalonego na tej podstawie stanu faktycznego. Z bardzo rozbudowanych uzasadnień decyzji organu obu instancji wynika, że dokonały one szczegółowej oceny wszystkich przesłuchanych świadków, często cytując fragmenty ich zeznań i w ramach przysługującego im na podstawie art. 80 k.p.a. prawa swobodnej oceny dowodów, na części tych dowodów oparły swoje ustalenia w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Wbrew zarzutom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w wystarczającym zakresie ocenił prawidłowość przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego i podzielił wyprowadzone przez Wojewodę na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wnioski. Szczegółowa analiza zeznań kilkudziesięciu świadków przez Sąd pierwszej instancji nie była konieczna. Sąd ten wskazał jakie wnioski wypływają z przeprowadzonych dowodów i przytoczył wynikające z nich okoliczności mające decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd ten uznał, że organ odwoławczy dokładnie przeanalizował zeznania wszystkich świadków, dokonał ich porównania a następnie uzasadnił wnioski wyciągnięte z tych zeznań. Sąd przyjął, że ocena materiału dowodowego przez ten organ nie stoi w sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania oraz doświadczeniem życiowym i to uzasadnił. Naczelny Sąd Administracyjny stanowisko Sądu pierwszej instancji podziela. Odnosząc się do wywodów podważających stanowisko Sądu pierwszej instancji a zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy wskazać, że oczywistym jest, iż zeznania świadków przesłuchiwanych na okoliczności, które miały miejsce 30, 40 lat temu, zwykle nieistotne w ich życiu (bo za takie należy uznać kwestię użytkowania placu szkolnego), przez osoby często w wieku emerytalnym, zawierają niespójności, a często sami świadkowie wskazują na niepewność co do tych okoliczności. Tak było również w niniejszej sprawie. Nie powoduje to jednak, jakby chciały skarżące, niemożliwości oparcia na podstawie zeznań tych świadków, rozstrzygnięcia. Organy administracji były uprawnione do oceny zeznań świadków i takiej dokonały. Wskazały zeznania na których ustaliły stan faktyczny. Nie ulega wątpliwości, że na podstawie zeznań większości świadków można przyjąć, iż na żądanej do zwrotu działce, od rozpoczęcia działalności szkoły datowanej ( co wynika także z kroniki szkolnej, karty 87-90 akt adm.) na styczeń 1978 r., był plac apelowy, na którym organizowano apele i uroczystości szkolne a także wydarzenia sportowe, zabawy i gry dla dzieci ze świetlicy, lekcje wychowania fizycznego i przyrody czy zbiórki harcerskie, który służył także jako miejsce spędzania czasu przez dzieci w trakcie przerw międzylekcyjnych. Z uwagi na znaczny upływ czasu i brak dokumentacji dotyczącej pokrycia tego placu kaflami i połączenia go schodami z placem przed budynkiem szkoły, a z zeznań świadków wynika, że nastąpiło to przed rozpoczęciem działalności szkoły lub w pierwszym okresie jej działalności, nie sposób ustalić dokładną datę wykonania robót budowlanych. Słusznie jednak podnosi Sąd pierwszej instancji, że brak ustalenia tej daty nie jest okolicznością rozstrzygającą dla stwierdzania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Wystarczające do oceny realizacji celu wywłaszczenia, jest bowiem ustalenie rzeczywistego sposobu wykorzystania tego terenu, co zostało przez organy w sposób niewątpliwy ustalone. W sprawie nie ma znaczenia obecny sposób wykorzystania placu. Jednak należy zwrócić uwagę, że w aktach administracyjnych znajdują się zdjęcia i materiał fotograficzny sporządzony w formie elektronicznej, który niejako potwierdza wyżej określony sposób wykorzystania placu. Zdjęcia wskazują na pokryty kaflami chodnikowymi przed wieloma latami, znacznych rozmiarów plac, znajdujący się na ogrodzonej posesji szkoły, połączony z pozostałym kompleksem szkolnym betonowymi schodami. Plac ten pomimo znacznej dekapitalizacji jego nawierzchni, nadal może służyć celowi wskazanemu w wywłaszczeniu. Doświadczenie życiowe wskazuje na to, że ustalony przez organy administracji sposób użytkowania placu od rozpoczęcia działalności szkoły był i wydaje się nadal jest, typowym w tego rodzaju kompleksach szkolnych. Nie ulega wątpliwości, że tych ustaleń nie podważa istnienie boisk sportowych, brak dyżurów nauczycieli na tym placu, utrudniania dostępu do niego poprzez zamykanie drzwi w budynku szkolnym prowadzących bezpośrednio na ten plac, czy nieodśnieżanie tego placu w okresie zimowym. Doświadczenie życiowe przemawia także za tym, że wbrew twierdzeniom skarżących, określenie przez świadków placu jako apelowego, nie świadczyło o tym, że był używany wyłącznie na apele szkolne. Podsumowując tę część rozważań należy stwierdzić, że nie są trafne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wyżej przedstawiona ocena ustalonego przez organy i prawidłowo zaakceptowanego przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego powoduje, że nie sposób zgodzić się z twierdzeniem skarżących, że nie został zrealizowany cel wywłaszczenia w części dotyczącej żądanej do zwrotu nieruchomości. Niekwestionowane jest, że cel ten to teren rekreacyjny planowanej szkoły podstawowej. Autorka skargi kasacyjnej podejmując próbę sprecyzowania tak określonego celu wywłaszczenia wskazała, że "rekreacja to aktywny wypoczynek, forma aktywności umysłowej lub fizycznej, podejmowana poza obowiązkami zawodowymi, społecznymi, domowymi i nauką". Akcentuje szczególnie, że jest to aktywność dobrowolna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, autorka skargi kasacyjnej zdaje się zapomina, że w niniejszej sprawie chodzi o teren rekreacyjny szkoły podstawowej, który nie może ograniczać się do wąskiego ujęcia rekreacji jak chciałyby tego skarżące. Szkolny teren rekreacyjny jest ściśle związany z nauczaniem dzieci i w związku z tym koniecznością zapewnienia im jak najlepszych warunków nauki i pobytu w szkole, rozumianej nie tylko jako budynek, celem osiągnięcia jak najlepszych rezultatów nauczania, ale nie tylko przez wypoczynek. Temu celowi służyć będą niekoniecznie zajęcia dobrowolne np. lekcje wychowania fizycznego, czy inne lekcje i zajęcia na świeżym powietrzu. Przy ocenie realizacji celu wywłaszczenia wnioskowanej do zwrotu działki, nie można także abstrahować od ogólnego celu wywłaszczenia, jakim była budowa szkoły podstawowej. Budowa kompleksu szkolnego, może bowiem obejmować nie tylko teren pod budynek szkolny, salę gimnastyczną, dom nauczyciela, czy zabudowania gospodarcze ale także tereny przeznaczone na boiska, place zabaw, place apelowe, ciągi komunikacyjne, parkingi a wreszcie tereny zieleni i pod infrastrukturę podziemną. Takie tereny należy uznać za niezbędne do prawidłowego funkcjonowania szkoły. Pożądane jest aby kompleks szkolny obejmował wszystkie te tereny, ponieważ umożliwia to zapewnienie jak najlepszych warunków nauczania i związanego z tym koniecznego wypoczynku dzieci a w rezultacie osiągnięcie jak najlepszych wyników nauczania i wychowania. Budowa szkoły i jej dalsze funkcjonowanie wymaga zatem zabezpieczenia stosunkowo dużego terenu. Szkoła jest pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami uwzględniającymi potrzeby związane z nauczaniem. Z powyższych względów nie można także - co do zasady - wykluczyć możliwości, by na części terenu kompleksu szkolnego, pierwotnie przeznaczonej np. pod zieleń, boisko, park czy ogród (mającym charakter rekreacyjny), powstał obiekt bardziej potrzebny do realizacji zadań szkoły. Kwestia ustalenia realizacji celu wywłaszczenia, pozostaje ściśle w związku z problematyką możliwego rozszerzenia lub modyfikacji przeznaczenia nieruchomości określonego w akcie wywłaszczenia, co w konsekwencji powoduje, że zmiana ta nie będzie traktowana jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. Rozważając ten problem Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt. II AZP 11/87 ( por. T. Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wyd. LexisNexis, Warszawa, 2004, s. 213) uznał, że należy odróżnić zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Za zmianę celu Sąd Najwyższy uznał jakościową zmianę inwestycji określoną w akcie wywłaszczeniowym konkretyzującym cel wywłaszczenia nieruchomości. Modyfikację zaś celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikacja inwestycji mieszcząca się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniająca jego charakteru, dotycząca części nieruchomości, polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora. Stanowisko to należy podzielić. Zatem nawet przyjęcie za skarżącymi, że objęta wnioskiem zwrotowym część działki została przeznaczona jedynie pod plac apelowy, w kontekście przedstawionych wyżej okoliczności sprawy, modyfikacja taka nie powoduje, że należy ją traktować jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezgodny z celem wywłaszczenia. W rezultacie, nie można uznać za trafne zarzutów naruszenia prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 i 137 ust 1 pkt 1 i 2 u.g.n. oraz art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, bowiem jak przyjęto wyżej na podstawie prawidłowo zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, trafnie uznał ten Sąd, że na przedmiotowej części nieruchomości zrealizowany został cel wywłaszczenia. Tym samym brak było podstaw do uznania, że przedmiotowa część nieruchomości, stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczenia. W konsekwencji nie zaistniały przesłanki do zwrotu tej części nieruchomości. Brak podstaw prawnych do zwrotu nieruchomości uzasadniał odmowę uwzględnienia skargi na zgodną z prawem decyzję przez Sąd pierwszej instancji, który zasadnie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, nie naruszając przy tym art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.