I SA/Wa 1774/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy powiększenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego S. Sp. z o.o. w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. MiniS. Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [....] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....] z dnia [...] września 2011 r. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [....] wydał decyzję nr [....] znak [....] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla budowy [...] Obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej [....] na odcinku [...] autostrada [...] w ciągu drogi krajowej [...] w rejonie węzła "[...]" autostrady [...] w gminach: [...], [...], [...], [...], [...], powiat [...] i miasto P., województwo [....], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [....]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. znak [....] Wojewoda [....] orzekł o ustaleniu na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w P. odszkodowania w wysokości [...] złotych za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości przeznaczonej na cele budowy [...] Obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] - autostrada [...] i w ciągu drogi krajowej nr [...] w rejonie węzła "[...]" autostrady [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. położonej w obrębie [...], gmina [...], województwo [....], a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, kiedy decyzja ta stanie się ostateczna. Pismem z dnia 21 czerwca 2010 r. S. sp. z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła z wnioskiem o powiększenie ustalonego odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości za przejęcie jej z mocy prawa wskazując, iż jako dotychczasowy właściciel zajętych pod drogę publiczną działek nr [...] i [...] wydał przedmiotowe działki na potrzeby realizacji inwestycji jeszcze przed wydaniem lokalizacyjnej oraz wskazując, że nie czyniła w tym zakresie jakichkolwiek przeszkód. Pismem datowanym na dzień 2 września 2011 r. znak [....] Wojewoda [....] wyjaśnił, iż na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. nie istniała w obrocie prawnym instytucja powiększania odszkodowania za przejęcie nieruchomości o 5% z tytułu wydania nieruchomości w oznaczonym terminie. Rozwiązanie takie zostało wprowadzone art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.). Zdaniem Wojewody [....] termin wydania nieruchomości upłynął 10 października 2008 r., albowiem ustawa ta weszła w życie 10 września 2008 r. Wojewoda [....] wyjaśnił, iż termin ten nie podlega przywróceniu, zaś fakt niesprzeciwiania się planowanej inwestycji nie jest równoznaczny z wydaniem nieruchomości rozumianej jako czynność faktyczna potwierdzona stosownym dokumentem, np. protokołem zdawczo-odbiorczym, bądź oświadczeniem woli. Wobec faktu, iż Wojewoda [....], po zwróceniu się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z zapytaniem czy doszło do wydania nieruchomości, otrzymał odpowiedź, że do takiego wydania nie doszło uznał wniosek jako bezzasadny. Od powyższego pisma jako decyzji odwołanie wniosła S. sp. z o.o. z siedzibą w P. wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o przyznaniu odszkodowania uzupełniającego, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazała, iż Wojewoda [....] dopuścił się naruszenia art.. 104 k.p.a. poprzez wydanie pisma, które w istocie powinno przybrać formę decyzji administracyjnej jako rozstrzygające istotę sprawy. Nadto zarzuciła naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez jego niezastosowanie. Jednocześnie podtrzymała argumentację zawartą we wniosku w zakresie wydania przedmiotowej nieruchomości. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] po rozpoznania odwołania S. sp. z o.o. z siedzibą w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [....] z dnia 22 września 2011 r. W uzasadnieniu wskazał, że co prawda pismo Wojewody [....] nie zawiera wszystkich elementów formalnych decyzji administracyjnych wynikających z art. 107 § 1 k.p.a. niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że pismo, które posiada takie elementy jak oznaczenie organu wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis organu, to akt taki należy zakwalifikować jako decyzję administracyjną. Ponieważ ww. pismo zawiera powyższe elementy oraz uzasadnienie faktyczne i prawne pismo to zostało zakwalifikowane jako decyzja administracyjna, od której przysługuje zażalenie. Odnosząc się do kwestii merytorycznej Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż z uwagi na treść art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. należało zbadać kiedy doszło do wydania nieruchomości. Jednocześnie stwierdzono, iż ustawa nie precyzuje co należy rozumieć przez pojęcie "wydania nieruchomości", a zatem pomocniczo należy się posłużyć art. 384 k.c. Tym samym wydanie nieruchomości można rozumieć jako przeniesienie posiadania, w tym dobrowolne opuszczenie nieruchomości przez byłego właściciela lub użytkownika wieczystego i umożliwienie inwestorowi korzystanie z nieruchomości połączone przynajmniej z poinformowaniem inwestora drogowego o tym fakcie. Jednocześnie fakt wydania winien być tak uzewnętrzniony, że dla przeciętnego odbiorcy nie będzie budzić wątpliwości interpretacyjnych. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wskazał, iż fakt ten powinien uzewnętrzniony w sposób, w który można udowodnić, albowiem przy powiększaniu odszkodowania kwestią sporną najczęściej jest właśnie udokumentowanie tego zdarzenia. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, iż głównym dokumentem jest zatem protokół zdawczo-odbiorczy a w dalszej kolejności podpisanie oświadczenia woli w sytuacji, gdy inwestor odmawia podpisania protokołu. Tymczasem ze wszystkich pism S. sp. z o.o. z siedzibą w P. wynika, iż uprawnienie do odszkodowania uzupełniającego miałoby być przyznane z uwagi na nie czynienie przeszkód z wejściem inwestora na grunt. Takie zaś zachowanie nie wypełnia ww. przesłanek do przyznania tego odszykowania. Ostatecznie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, iż pisma te nie wskazują by dotychczasowy właściciel złożył oświadczenie woli, bądź podjął jakiekolwiek działania w kierunku dobrowolnego wydania przedmiotowej nieruchomości inwestorowi celem umożliwienia przeprowadzenia inwestycji drogowej, innymi słowy nie uzewnętrzniono woli jej wydania. Ponadto z treści pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 1 lipca 2010r., znak: [...], wynika, że dotychczasowy właściciel nie wydał przedmiotowej nieruchomości w terminie uprawniającym do powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła S. sp. z o.o. zarzucając naruszenie art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. Tym samym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazała, iż zachowanie terminu wynikającego z ww. ustaw dot. inwestycji drogowej jest wystarczającą przesłanką do otrzymanie premii w wysokości 5% odszkodowania. Jednocześnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 655/11 wskazała, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, a zatem nie jest konieczne sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego czy też złożenia oświadczenia woli w tym przedmiocie, zaś w przypadku kiedy działka nie jest zagospodarowana i nie jest wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela, nie ma podstaw do wymagania od dotychczasowego właściciela wdania nieruchomości bowiem również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przejście władztwa faktycznego. Skarżąca wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość w terminach wskazanych w przepisach prawa materialnego nie była zagospodarowana ani wykorzystywana przez dotychczasowego właściciela, więc z chwilą wywłaszczenia władztwo i posiadanie przeszło na "GDDK" i z tą chwilą uprzedni właściciel przestał wykonywać uprawnień właścicielskich co uprawnia do do uzyskania dodatkowego odszkodowania w wysokości 5% wartości nieruchomości. Skarżąca wskazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., albowiem organ ten nie przeprowadził postępowania dowodowego przed wydaniem decyzji ignorując wnioski dowodowe skarżącej. Tym samym wydana decyzja narusza również art. 107 k.p.a., albowiem organ nie wyjaśnił dlaczego nie przeprowadzono tych dowodów. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Bezspornym w sprawie jest fakt, iż działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha. położonej w obrębie [...], gmina [...], województwo [....] do dnia wydania przez Wojewodę [....] decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [....] wydał decyzję nr [....] znak [....] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla budowy [...] Obwodnicy miasta P. w ciągu drogi krajowej [....] na odcinku [...] autostrada [...] w ciągu drogi krajowej [...] w rejonie węzła "[...]" autostrady [...] w gminach: [...], [...], [...], [...], [...], powiat [...] i miasto P., województwo [....], utrzymanej w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2008 r. znak [....] były własnością skarżącej. Również bezspornym jest, iż w dniu [...] grudnia 2009 r. znak [....] Wojewoda [....] orzekł o ustaleniu na rzecz S. sp. z o.o. z siedzibą w P. odszkodowania w wysokości [...] złotych za przejęcie ww. działek z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa na ww. inwestycję drogową. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy możliwości powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego na rzecz skarżącej. W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.). Powyższe wynika z zestawienia dat ogłoszenia ww. nowelizacji ustawy z datami wydania decyzji administracyjnych. W. nowelizacja została ogłoszona w dniu 26 sierpnia 2008 r. i weszła w życie 10 września 2008 r. Ostateczna decyzja wywłaszczeniowa została zaś wydana przez Ministra Infrastruktury w dniu 4 czerwca 2008 r. znak [....]. Zgodnie z treścią art. 7 ww. ustawy "Jeżeli w terminie 30 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego albo decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia wysokość odszkodowania przysługującego temu właścicielowi bądź użytkownikowi wieczystemu nieruchomości powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego". Rolą zatem organu jest ustalenie czy doszło każdorazowo do wydania nieruchomości w ustawowo określonym terminie. W niniejszej sprawie istotnym jest, iż wbrew twierdzeniom organów obu instancji pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 11 lipca 2010 r. znak [...] nie wskazuje by nie doszło do wydania przedmiotowej nieruchomości (k.93 akt sprawy administracyjnej). Pismo to zawiera bowiem jedynie zacytowanie ww. przepisu oraz stwierdzenie, iż wniosek (pismo z dnia 21 czerwca 2010 r. nr [...]) skierowany przez aplikanta radcowskiego uznany został za bezzasadny. Jednocześnie w aktach sprawy brak jest pisma z dnia 21 czerwca 2010 r. nr [...] jako nie pochodzącego od organu. Jednocześnie ww. pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wobec braku odesłania do choćby sygnatury pisma Wojewody [....], nie może być uznane za odpowiedź na skierowane wystąpienie Wojewody [....] o wskazanie kiedy przedmiotowa nieruchomość została wydana oraz w przypadku jej wydania przesłania stosownych dokumentów (k.90 akt sprawy administracyjnej). Nie było zatem możliwym w oparciu o ten dokument rozpoznać sprawę merytorycznie. Również z operatu szacunkowego nieruchomości gruntowej złożonego w sprawie w dniu 14 października 2009 r. wynika, iż "na dzień dokonania wizji lokalnej na terenie działki są prace budowlane i siatka została usunięta. Rok budowy ogrodzenia 2005 r." (k. 22 akt sprawy administracyjnej). Znajomość tych faktów winna zatem spowodować podjęcie przez organ I instancji postępowania wynikającego z treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w celu wyjaśnienia sprawy. Jednocześnie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd w powołanym przez skarżącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 655/11, iż "obowiązujące przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości, wbrew stanowisku organów – nie było zatem konieczne sporządzenie protokołu zdawczo–odbiorczego ani też złożenie jednostronnego oświadczenia woli dotychczasowych właścicieli nieruchomości o jej przekazaniu Gminie L. (por. także wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 października 2009r., II SA/Ol 757/09)". Należy zauważyć przy tym, iż co prawda dopiero w postępowaniu odwoławczym skarżąca złożyła wnioski o przeprowadzenie dowodu z dziennika budowy [...] Obwodnicy Miasta P. znajdującego się w posiadaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w P. i zobowiązaniu do dostarczenia tego dokumentu (str. 2 z 2 pisma z dnia 9 listopada 2011 r. pn.. "uzupełnienie odwołania od decyzji Wojewody [....] z dnia [...] września 2011 r. ...") oraz z przesłuchania strony (pismo z dnia 15 listopada 2011 r. pn.. "uzupełnienie odwołania od decyzji Wojewody [....] z dnia [...] września 2011 r. ...") na okoliczność wydania przedmiotowej nieruchomości dobrowolnie. Jednakże w ocenie Sądu przeprowadzenie dowodu, wobec braku odpowiedzi na wystąpienie Wojewody [....] z dnia [...] czerwca 2010 r., choćby z dziennika budowy było nie tylko możliwe, ale wręcz konieczne. Organy obu instancji wydały bowiem decyzje bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego co narusza . art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.. Ustalenia w tym zakresie winny zostać przez organ poczynione. Brak wskazanych okoliczności uniemożliwia Sądowi prawidłową ocenę zaskarżonej decyzji, dopiero ich ustalenie pozwoli na wiarygodną ocenę sprawy. Badając sprawę ponownie, organ wyjaśni dokładnie stan faktyczny, uwzględniając powyższe wskazania Sądu, a następnie wyda odpowiednie rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.