I SA/Wa 3197/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa K. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie sprawy: Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak. [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] złotych na rzecz Przedsiębiorstwa K. S.A. z siedzibą w [...] z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...], Gm. [...], przeznaczonej pod budowę autostrady [...] na odcinku węzeł [...] – [...] węzeł [...] km [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna. Przedsiębiorstwo K. S.A. z siedzibą w [...] wniosła o wyjaśnienie ww. decyzji w kwestii, czy ustalone odszkodowanie jest kwotą netto czy brutto. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...] wyjaśnił, iż ustalone w decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. odszkodowanie odpowiada wartości rynkowej nieruchomości nie obejmującej podatków i opłat oraz innych obciążeń publicznych. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o stwierdzenie nieważności postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. zarzucając naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie oraz art. 29 ust. 1 ustawy o podatku od towaru i usług i art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o cenach poprzez ich niezastosowanie. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. znak [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził nieważność postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...]. W uzasadnieniu wskazał, iż postanowienie to stoi w rażącej sprzeczności z treścią art. 113 § 2 k.p.a., albowiem wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie mogą prowadzić do wprowadzenia do treści decyzji nowych elementów. Tymczasem z treści wniosku Przedsiębiorstwa K. S.A. z siedzibą w [...] wynikało, iż jego celem było orzeczenie, że kwota należnego odszkodowania jest kwotą netto, a zatem do kwestii prawnopodatkowej, podczas gdy decyzja nie dotyczyła ustalenia czy spółka zobowiązana była do uiszczenia podatku VAT ani wymagania tego podatku. Pismem z dnia [...] października 2012 r. Przedsiębiorstwo K. S.A. z siedzibą w [...] wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie przy wydawaniu ww. postanowienia z dnia [...] września 2012 r. art. 113 § 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazując, iż organ II instancji nie jest władny by decydować, czy treść decyzji organu I instancji jest jasna i czy nie wymaga wyjaśnień. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, iż organ stwierdza nieważność decyzji na podstawie art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a., gdy została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź bez podstawy prawnej. Zgodnie zaś z treścią art. 113 § 2 k.p.a. organ, który wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucji lub strony wątpliwości co do treści decyzji, przy czym powyższy przepis nie odnosi się do instytucji zmiany decyzji administracyjnej. Organ II stopnia wskazał, iż decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. jest jasna, albowiem wskazuje konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w walucie polskiej i jako taka nie wymaga wyjaśnienia. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymując stanowisko co do prawnopodatkowego charakteru problematyki wniosku wskazał, iż dokonywanie wykładni w tym przedmiocie stanowi rażące naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. Skargą datowaną na dzień [...] listopada 2013 r. Przedsiębiorstwo K. S.A. z siedzibą w [...] wniosła skargę na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2012 w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu wskazał, iż podtrzymuje swoje stanowisko w sprawie i organ obowiązany jest dokonać wykładni decyzji własnej, zaś organ II stopnia nie jest władny decydować czy treść decyzji jest jasna. Jeżeli zatem strony decyzji rozumieją jej treść w odmienny sposób uzasadnia to żądanie wyjaśnienia jej treści. Skarżąca wskazała, iż dla niej niezrozumiałym jest rozumowanie organu, że skarżąca kwestionuje prawidłowość decyzji będącej przedmiotem jej wniosku o wyjaśnienie, zaś przepis art. 113 § 2 k.p.a. nie może zastąpić braku zaskarżenia decyzji w drodze odwołania. Wskazała, iż wydając postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. organ I instancji potwierdził, iż rozumie treść decyzji tak jak skarżąca. Wskazała, iż w niniejszej sprawie w istocie do Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad kwestionuje decyzję organu I instancji. Ostatecznie wskazała, iż nie wnosiła o ustalenie czy i w jakiej wysokości powstało zobowiązanie podatkowe, ale jedynie czy wskazana wysokość odszkodowania uwzględnia podatek VAT. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał stanowisko w sprawie wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. Ponadto zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarga jest niezasadna bowiem zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą więc tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania weryfikowanej decyzji. Oczywistość naruszenia polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, a więc chodzi o sytuację, gdy istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie (zob. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). Istotą problemu w niniejszej sprawie było stwierdzenie przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wady postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. uregulowanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj., rażącego naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż "Organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji". Należy zatem przypomnieć, iż biorąc pod uwagę cel instytucji uregulowanej w art. 113 § 2 k.p.a., sięgnięcie do niej prowadzić ma do usunięcia niejasności co do treści decyzji, w szczególności wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym wykładnia decyzji dokonana w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może prowadzić do merytorycznej zmiany decyzji, a także nie może prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia. Omawiana instytucja nie może być wykorzystywana w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia (wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2531/10, LEX nr 1138176). W niniejszej sprawie poza sporem jest, iż decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak. [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w kwocie [...] złotych. Decyzja wskazuje przy tym konkretną kwotę odszkodowania wyrażoną w złotych polskich, nie zawiera natomiast zapisu czy wysokość odszkodowania jest wartością brutto czy netto. Należy jednak zaznaczyć, że kwestie związane z opodatkowaniem tego typu odszkodowań są uregulowane w przepisach podatkowych. Natomiast w przedmiotowej sprawie organ nie by uprawniony do przedstawienia wykładni przepisów dotyczących podatku VAT. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r. należy traktować zatem jako wydane z rażącym naruszeniem art. 113 § 2 k.p.a. Wojewoda [...] dokonując dokonał bowiem wykładni przepisu art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie należnych podatków, wchodząc w materię prawnopodatkową do czego nie był uprawniony. Organ I instancji w niniejszej sprawie nie był powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa (zwłaszcza prawa podatkowego), tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję o ile budziła ona uzasadnione wątpliwości. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo uznał, iż postanowienie z dnia [...] listopada 2011 r. dotknięte jest wadą nieważności wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez rażące naruszenie przepisu art. 113 § 2 k.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 oraz 119 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.