II OSK 1627/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Towarzystwa [...] w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2918/13 w sprawie ze skargi Towarzystwa [...] w O. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...], 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Towarzystwa [...] w O. kwotę 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lutego 2014 r., sygnatura akt IV SA/Wa 2918/13, oddalił skargę Towarzystwa [...] w O. na postanowienie Ministra Środowiska z [...] października 2013 r., którym utrzymano w mocy postanowienie tego organu z [...] sierpnia 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Skarżące Stowarzyszenie podaniem z 24 lipca 2013 r., skierowanym do Ministra Środowiska, powołując się na art. 31 § 1 k.p.a., wniosło o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2011 r., którą udzielono przedsiębiorstwu "K." Spółka z o.o. w Ś. pozwolenia zintegrowanego dla instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw. Minister Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 61a k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Organ administracji uznał, powołując się na art. 185 ust. 2 i ust. 2a Prawa ochrony środowiska, że art. 31 k.p.a. nie ma w sprawie zastosowania. Stwierdził, że zgodnie z art. 185 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego nie stosuje się art. 31 k.p.a., zaś stosownie do art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska w tym postępowaniu stosuje się art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże – zdaniem organu administracji – ten ostatnio powołany przepis stosuje się jedynie w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, a takim postępowaniem nie jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wydaniu pozwolenia zintegrowanego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest bowiem całkiem nową sprawą administracyjną, której przedmiotem jest kontrola decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Jest ono prowadzone bez udziału społeczeństwa, a więc także bez udziału organizacji społecznych, w tym ekologicznych. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżące Stowarzyszenie, wnosząc o uchylenie dotychczasowego postanowienia i wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2011 r., twierdziło, że art. 31 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, gdyż żaden przepis nie wyłącza jego zastosowania w tego rodzaju postępowaniach. W szczególności podstawą takiego wyłączenia nie jest art. 185 ust. 2 lub 2a Prawa ochrony środowiska oraz art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Minister Środowiska, rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z [...] października 2013 r., podzielając dotychczasową argumentację, utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. W skardze skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 31 § 1-2 k.p.a. oraz w zw. z art. 185 ust. 2-2a Prawa ochrony środowiska, poprzez przyjęcie, że art. 31 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia, podczas gdy żaden przepis prawa nie wyłączał jego zastosowania w tego typu postępowaniu. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których dla danego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki. Ustawodawca może w tych przepisach zawęzić krąg stron postępowania, tak jak to uczynił w art. 185 ust. 1 Prawa ochrony środowiska stanowiącym, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia jest prowadzący instalację, a jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Dalej Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 185 ust. 2 tej ustawy, nie stosuje się w tych postępowaniach art. 31 k.p.a., co prowadzi do wniosku, że organizacja społeczna w tego rodzaju sprawie dotyczącej innej osoby nie może żądać wszczęcia postępowania i nie jest jego stroną, gdyż ustawodawca zagwarantował ten przymiot ściśle określonym podmiotom. Jest to wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 k.p.a. i powinien być stosowany ściśle. Zatem ta kategoria podmiotów została w ogóle wyeliminowana z udziału w tym postępowaniu. Sąd pierwszej instancji dodał jednak, że powyższa reguła nie odnosi się do organizacji ekologicznych mogących zgłaszać swój udział w postępowaniu na podstawie art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska w przypadku postępowań w przedmiocie wydania lub istotnej zmiany pozwolenia zintegrowanego. W tych przypadkach zastosowanie mają przepisy art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże z treści art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska wynika, że powołany art. 44 ma zastosowanie tylko do postępowania, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, w którym organ ma obowiązek zapewnić udział społeczeństwa. Przepisu tego nie stosuje się natomiast do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, gdyż jest to całkowicie nowa sprawa administracyjna, mająca na celu jedynie ustalenie istnienia ewentualnych wad pozwolenia zintegrowanego wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Takie postępowanie prowadzone jest bez udziału społeczeństwa, a więc i bez udziału organizacji społecznych (ekologicznych). Ponadto Sąd wyjaśnił, że skarżący, jako że może brać udział w postępowaniu zwykłym w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego jako organizacja ekologiczna wyłącznie na prawach strony, to musi się liczyć z tym, że pewne uprawnienia przysługują tylko stronie i nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Tym samym skarżącemu, jako podmiotowi mogącemu występować w postępowaniu zwykłym na prawach strony, nie przysługuje prawo do wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. Prawidłowo zatem – zdaniem Sądu pierwszej instancji – organ uznał, że wobec braku po stronie skarżącego przymiotu strony postępowanie było bezprzedmiotowe, co skutkowało koniecznością zastosowania art. 61a k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, skarżące Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 1-2 i § 2 oraz art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 185 ust. 2-2a Prawa ochrony środowiska, poprzez oddalenie skargi w wyniku błędnego przyjęcia, że art. 31 k.p.a. nie miał zastosowania w sprawie i w konsekwencji, że z przyczyn podmiotowych niedopuszczalne było wszczęcie postępowania na skutek wniosku skarżącego Stowarzyszenia, podczas gdy żaden przepis prawa nie wyłączał zastosowania art. 31 k.p.a. w prowadzonym postępowaniu. W uzasadnieniu wskazano, że niespornym było, iż skarżące Stowarzyszenie nie jest stroną postępowania administracyjnego, bowiem nie przysługuje mu własny interes prawny w tej sprawie. Dlatego też, powołując się na art. 31 k.p.a., domagało się wszczęcia przez organ postępowania z urzędu oraz dopuszczenia go do udziału w tym postępowaniu w charakterze podmiotu na prawach strony. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, udział organizacji społecznej na postawie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w cudzej sprawie obwarowany jest jedynie uzasadnionymi celami statutowymi tej organizacji oraz interesem społecznym. Dlatego, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw by twierdzić, że skarżące Stowarzyszenie działało w tej sprawie w imieniu innej osoby i na tej podstawie odmówić wszczęcia postępowania, gdyż nie jest to przesłanka z art. 31 k.p.a. Ponadto, w ocenie skarżącego Stowarzyszenia, żaden przepis prawa nie wyłącza zastosowania w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności pozwolenia zintegrowanego, art. 31 k.p.a. Jak wskazano, jakkolwiek art. 185 ust. 2 Prawa ochrony środowiska wyłącza możliwość stosowania art. 31 k.p.a. w postępowaniu o wydanie pozwolenia, to nie dotyczy to postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, co wynika wprost z art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska. Przepis art. 185 ust. 2, jako przepis szczególny, musi być zaś interpretowany ściśle, a więc skoro nie ma on zastosowania w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia zintegrowanego, to nie może być rozciągnięty na postępowanie nadzwyczajne. Ponadto, w ocenie skarżącego, art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska oprócz przywrócenia możliwości stosowania art. 31 k.p.a., nakazuje też stosować w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przy czym, jak dalej wyjaśnia skarżący, nawet jeżeli uznać, że z uwagi na to, że jest to przepis szczególny w stosunku do art. 31 k.p.a., a zatem że ogranicza on stosowanie ogólnego przepisu art. 31 k.p.a., to z literalnej wykładni art. 44 tej ustawy należy wywieść, że tylko § 4 art. 31 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniach wymagających udziału społeczeństwa, a co za tym idzie, nie ma przeszkód by stosować § 1-3 i § 5 art. 31 k.p.a. Tym samym, zdaniem skarżącego, nieprawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Wobec tak przytoczonych podstaw kasacyjnych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uczestnik postępowania – E. [...] S.A. w Ś. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna opiera się na usprawiedliwionych podstawach. Istota sporu o stosowanie prawa administracyjnego sprowadza się w rozpoznawanej sprawie do tego, czy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego stosuje się art. 31 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafne jest stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej, według którego w takim postępowaniu stosuje się powołany przepis, przede wszystkim dlatego, że brak jest przepisu szczególnego, który wyłączałby jego stosowanie. Zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, a także stronami postępowania, które w tym zakresie były zgodne, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego nie stosuje się art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Przepis ten stosuje się bowiem w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa i takim postępowaniem jest, jak wynika z art. 218 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), postępowanie, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego. Żaden natomiast przepis nie stanowi, aby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego też było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Zwrócić należy uwagę, że w art. 218 Prawa ochrony środowiska, zarówno w jego brzmieniu obowiązującym w dniu wydania postanowienia zaskarżonego przed Sądem pierwszej instancji, jak i obecnie stanowi się, że organ administracji zapewnia udział społeczeństwa w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz w postępowaniach, których przedmiotem jest zmiana pozwolenia zintegrowanego, czy to z uwagi na istotną zmianę instalacji, czy też konieczności zmiany określonych w nim wielkości emisji lub warunków. Brak jest w związku z tym podstaw do przyjęcia, że również udział społeczeństwa jest wymagany w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego. W związku z powyższym kolejną istotną kwestią jest to, czy w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego stosuje się art. 31 k.p.a. Rozważając to zagadnienie należy przede wszystkim stwierdzić, że Kodeks postępowania administracyjnego zawiera przepisy, które stosuje się w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji administracyjnej, chyba że co innego wynika z przepisów szczególnych. Zatem, aby wykluczyć stosowanie art. 31 k.p.a. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego należałoby wskazać przepis, który mógłby stanowić podstawę takiego wniosku. W ocenie NSA skarżący kasacyjnie trafnie twierdzi, że takiego przepisu brak. Nie jest nim w szczególności art. 185 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 185 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w postępowaniu o wydanie pozwolenia nie stosuje się art. 31 k.p.a. Przepis ten, uwzględniając systematykę ustawy Prawo ochrony środowiska, dotyczy pozwoleń, o których mowa w art. 180, art. 180a i art. 181 tej ustawy, a więc co do zasady może także dotyczyć pozwolenia zintegrowanego. W ocenie NSA, konieczne jest zastrzeżenie, że przepis ten co do zasady może dotyczyć pozwolenia zintegrowanego, gdyż stosowanie art. 31 k.p.a. do wydania pozwolenia zintegrowanego doznaje co najmniej modyfikacji z uwagi na art. 185 ust. 2a Prawa ochrony środowiska. W rozpoznawanej sprawie nie jest jednak potrzebne rozstrzygnięcie o tym, czy w tego rodzaju postępowaniach stosuje się powołany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w sprawie nie chodzi o postępowanie w sprawie wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia zintegrowanego, lecz o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Konieczne jest więc rozważenie, czy art. 185 ust. 2 Prawa ochrony środowiska daje podstawy do stwierdzenia, że dotyczy on zarówno postępowania zwykłego, jak i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W ocenie NSA, przepis ten nie daje podstaw do przyjęcia, że ma on zastosowanie także do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu. Przede wszystkim należy zauważyć, że ma on charakter szczególnego wobec ogólnych regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i w związku z tym nie może być wykładany w sposób poszerzający zakres jego stosowania. Ponadto należy uwzględnić, że ustawodawca używa w nim sformułowania "w postępowaniu o wydanie pozwolenia", a nie "w sprawie wydania pozwolenia". To drugie sformułowanie ma szerszy zakres i mogłoby uzasadniać przyjęcie, że chodzi także o postępowanie, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu. Zatem, także literalne brzmienie art. 185 ust. 2 Prawa ochrony środowiska przemawia za przyjęciem, że mam on zastosowanie tylko do postępowania zwykłego. To wszystko prowadzi do wniosku, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o udzielenie pozwolenia zintegrowanego ma zastosowanie art. 31 k.p.a. Skarga kasacyjna jest zatem oparta o usprawiedliwione podstawy. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i wobec tego, że istota sprawy została wyjaśniona, rozpoznając skargę, uchylił zaskarżone przed Sądem pierwszej instancji postanowienie, a także poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Wobec uwzględnienia skargi organ administracji będzie zobowiązany ponownie rozpoznać wniosek skarżącego Stowarzyszenia o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2011 r. w sprawie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, przy czym będzie zobowiązany wyjaśnić, czy wszczęcie tego postępowania jest uzasadnione celami statutowymi skarżącego Stowarzyszenia oraz czy przemawia za tym interes społeczny. Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej od wyroku Sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę oraz wobec uwzględnienia skargi, NSA na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od organu administracji na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.