IV SA/Wa 2918/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Jakub Linkowski, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] października 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Minister Środowiska postanowieniem z [...] sierpnia 2013 r., wydanym na podstawie art. 61 a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm., powoływanej dalej jako "Kpa"), odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Towarzystwa [...] w O. (określanego dalej jako: "Towarzystwo", skarżacy) o stwierdzenie nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2011 r., udzielającej Spółce "K." w S. pozwolenia zintegrowanego dla nowego bloku elektroenergetycznego - instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw, wymienionej w ust. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 26 lipca 2002 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości (Dz. U. Nr 122, poz. 1055). Wnioskiem z 5 września 2013 r. Towarzystwo wystąpiło o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego ocenie, w postępowaniu nadzwyczajnym, którym jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, mamy do czynienia z nową sprawą i na nowo ustala się krąg stron. Żaden przy tym z przepisów prawa nie wyłącza zastosowania art. 31 Kpa w postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia zintegrowanego. W związku z powyższym Towarzystwo nie podziela stanowiska przedstawionego w zaskarżonym postanowieniu. Minister Środowiska, po ponownym przeanalizowaniu sprawy, postanowieniem z [...] października 2013 r. utrzymał w mocy ww. postanowienie z [...] sierpnia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że decyzja Marszałka Województwa [...] , której dotyczy wniosek Towarzystwa [...] w O., orzeka na podstawie przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.), o udzieleniu Spółce "K." w S. pozwolenia zintegrowanego dla nowego bloku elektroenergetycznego - instalacji w przemyśle energetycznym do spalania paliw, wymienionej w ust. 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. W ocenie organu w świetle art. 185 ust. 2 i ust. 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.) w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego organizacja społeczna może uczestniczyć wyłącznie ze względu na to, że jest to postępowanie z udziałem społeczeństwa. Wyłączone jest natomiast stosowanie art. 31 Kpa. W związku z powyższym art. 31 Kpa nie będzie miał zastosowania do postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji - pozwolenia zintegrowanego. Należy bowiem mieć na względzie, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji nie zmienia swojego zasadniczego przedmiotu. Organ wywodził, że celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem wyłącznie kontrola decyzji pod kątem jej kwalifikowanej wadliwości. Jest to postępowanie w nowej sprawie, ale zasadnicze znaczenie ma, że w sprawie tej organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji. Postępowanie takie stanowi jedynie sprawę procesową, a nie materialnoprawną, w stosunku do postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym. Argumentował, że skoro art. 31 Kpa nie ma zastosowania do postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności pozwolenia zintegrowanego, a postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, to z przyczyn podmiotowych niedopuszczalne jest wszczęcie na wniosek Towarzystwa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2011 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona skarżąca wniosła o uchylenie powyższego postanowienia Ministra Środowiska z [...] października 2013 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 61 a § 1, w zw. z art. 31 § 1-2 Kpa oraz z art. 185 ust. 2-2a ustawy Prawo ochrony środowiska, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie, że art. 31 Kpa nie miał zastosowania w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonego postanowienia, i w konsekwencji, że wniosek o wszczęcie postępowania złożył podmiot nieuprawniony, podczas gdy żaden przepis prawa nie wyłączał zastosowania art. 31 Kpa w postępowaniu przed Ministrem Środowiska. W ocenie Towarzystwa skoro żaden przepis nie wyłącza wprost zastosowania art. 31 Kpa w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego, to tym bardziej takie wyłączenie nie dotyczy trybu stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego. W konsekwencji wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego strona skarżąca uznała za uprawniony i będący podstawą do merytorycznego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia. Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania, jak i treści i podstaw wydanego aktu administracyjnego. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I GSK 982/08, CBOSA). Badając niniejszą sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia. Wskazać należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 61 Kpa postępowanie w sprawie administracyjnej wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony. Stroną, zgodnie z art. 28 Kpa jest ten "czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji są strony postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej oraz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 27 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 50/11, CBOSA). O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których dla danego podmiotu wynikają określone prawa lub obowiązki (tak NSA w wyroku z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 531/11, CBOSA). Ustawodawca może w tych przepisach zawęzić krąg stron postępowania, tak jak to uczynił w art. 185 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowiącym, że stroną postępowania o wydanie pozwolenia jest prowadzący instalację a jeżeli w związku z eksploatacją instalacji utworzono obszar ograniczonego użytkowania, władający powierzchnią ziemi na tym obszarze. Zgodnie z art. 185 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska nie stosuje się w tych postępowaniach art. 31 Kpa, co prowadzi do wniosku, że organizacja społeczna w tego rodzaju sprawie dotyczącej innej osoby nie może żądać wszczęcia postępowania i nie jest jego stroną gdyż ustawodawca zagwarantował ten przymiot ściśle określonym podmiotom. Przepis ten stanowi wyjątek od ogólnej zasady wyrażonej w art. 28 Kpa i powinien być stosowany ściśle (tak NSA w wyroku z 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1475/07, Lex 526065). Ta kategoria podmiotów została w ogóle wyeliminowana z udziału w tym postępowaniu. Przepis ten bardzo restrykcyjnie ograniczył zatem krąg stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia zintegrowanego. Powyższa reguła nie odnosi się do organizacji ekologicznych mogących zgłaszać swój udział w postępowaniu na podstawie art. 185 ust. 2a w przypadku postępowań w przedmiocie wydania lub istotnej zmiany pozwolenia zintegrowanego. W tych przypadkach stosuje się przepisy art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.). Jednakże, w ocenie Sądu z treści art. 185 ust. 2a ustawy Prawo ochrony środowiska jednoznacznie wynika, że art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, ma zastosowanie tylko do postępowania, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia zintegrowanego lub wydanie decyzji o zmianie pozwolenia zintegrowanego dotyczącej istotnej zmiany instalacji, w którym organ ma obowiązek zapewnić udział społeczeństwa. Przepisu tego nie stosuje się natomiast do postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji w tym zakresie jest bowiem całkowicie nową sprawą administracyjną, która stanowi formę nadzoru. W tym postępowaniu organ przeprowadza kontrolę pod kątem zgodności z prawem decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym, a jego celem jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa. Jest ono prowadzone bez udziału społeczeństwa, a więc i bez udziału organizacji społecznych (ekologicznych). Wyjaśnić należy, że Towarzystwo może brać udział w postępowaniu zwykłym w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego jako organizacja ekologiczna wyłącznie na prawach strony. Z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne. Mianowicie Towarzystwo biorące udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej na mocy obowiązujących przepisów uprawnień procesowych. Wobec tego pewne uprawnienia, które przysługują tylko stronie, nie mogą przysługiwać podmiotom uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony. Towarzystwo nie mogłoby w szczególności domagać się zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 Kpa ani umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 2 Kpa, nie może zawrzeć ugody (art. 114 Kpa), jak również nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa (pozbawienie strony udziału w sprawie bez jej winy), albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 Kpa). Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest zaś tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 Kpa, a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Powyższe znajduje potwierdzenie w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności z 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1993/12, CBOSA. Nie do zaaprobowania jest stanowisko przyjęte przez skarżące Towarzystwo, wyrażające się w stwierdzeniu, że skoro żaden przepis nie wyłącza wprost zastosowania art. 31 Kpa w postępowaniu o wydanie pozwolenia zintegrowanego, to tym bardziej takie wyłączenie nie dotyczy trybu stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego. Wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego nie można uznać za uprawniony, bowiem wskazana argumentacja skarżącego Towarzystwa nie uwzględnia opisanej wyżej specyfiki statusu podmiotu na prawach strony. Stwierdzić zatem należy, że Towarzystwo może być stroną postępowania zwyczajnego jedynie na prawach strony jako organizacja społeczna i w ocenie składu orzekającego nie przysługuje mu prawo do wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 31 § 1 Kpa. Stowarzyszenie działając jako organizacja ekologiczna nie ma żadnego interesu prawnego ani obowiązku który uzasadniałby przyznanie jej przymiotu strony. Jej udział w postępowaniu był wyłącznie wynikiem zastosowania w procedurze administracyjnej przepisów dotyczących udziału w sprawie organizacji działających na rzecz społeczeństwa co samo przez się nie jest równoznaczne z przyznaniem przystępującej do sprawy organizacji przymiotu strony w rozumieniu art. 28 Kpa. Organizacja społeczna nie ma bowiem własnego interesu prawnego we wszczęciu tego rodzaju postępowania administracyjnego. Jak wskazał NSA w wyroku z 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 176/11, Lex 1219073: "Przepis art. 28 k.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania". Tylko przepis prawa materialnego stwarza dla danego podmiotu legitymację procesową strony a tego interesu po stronie stowarzyszenia brak (por. wyrok NSA z 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1005/11, LEX nr 1260011). Prawidłowo zatem organ uznał, że wobec braku po stronie Skarżącego przymiotu strony mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, co skutkuje koniecznością zastosowania art. 61 a Kpa. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem i wymaga dla uruchomienia procedury administracyjnej wniosku uprawnionego podmiotu. Przeszkoda podmiotowa uniemożliwia skuteczne wszczęcie tego rodzaju postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, zgodzić należy się z Ministrem Środowiska, że skoro art. 31 Kpa nie ma zastosowania do postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności pozwolenia zintegrowanego, a postępowanie nieważnościowe nie wymaga udziału społeczeństwa, to z przyczyn podmiotowych niedopuszczalne jest wszczęcie na wniosek Towarzystwa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2011 r. Przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia nie doszło do naruszenia art. 157 § 2 i 31 ust. 1 Kpa, bowiem skarżące Towarzystwo nie miało przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym i nie dysponowało uprawnieniem wynikającym z art. 31 § 1 pkt 1 Kpa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, ponieważ nie działało w imieniu innej osoby. Podnoszone w skardze argumenty nie mogą więc odnieść skutku w odniesieniu do skarżącego Towarzystwa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji wyroku.