I OSK 1005/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.C. i E.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2333/10 w sprawie ze skargi A.C. i E.C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2333/10 oddalił skargę A. C. i E. C. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Decyzją nr [...]z dnia [...] października 1981 r. Naczelnik Gminy M. wprowadził zmianę w rejestrze ewidencji Gminy M. w odniesieniu do działki nr [...] o pow. 0,0900 ha (tereny komunikacyjne będące w dotychczasowym władaniu Urzędu Gminy M. ) przenosząc ją do Państwowego Funduszu Ziemi. Jak zaznaczono w decyzji wynikało to z planu zagospodarowania przestrzennego m. M. , który przeznaczał tę działkę pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpili A. i E. C. , właściciele działek nr [...]i [...]wywodząc, iż zmiany ewidencyjne spowodowały brak dostępu ich nieruchomości do drogi publicznej. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] maja 2010 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1981 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż powyższa decyzja dotyczyła działki położonej w pasie nadmorskim, stanowiącej własność Państwa, która wykorzystywana była przez właścicieli położonego obok gospodarstwa rolnego, a później przez nabywców części gruntów tego gospodarstwa (działki nr [...] i [...]), jako droga dojazdowa do ul. [...]. Ujęta była w XI grupie rejestrowej, do której były zaliczane drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym użytkowaniu. Nie została jednak zakwalifikowana w sposób określony w przepisach o drogach publicznych do żadnego rodzaju tych dróg w sposób określony w przepisach ustawy o drogach publicznych pozostając działką ewidencyjną Skarbu Państwa, wykorzystywaną jako droga w dyspozycji Gminnej Rady Narodowej w M. Po przeniesieniu do IX grupy rejestrowej – PFZ – nadal pozostawała nieruchomością państwową w dyspozycji tego organu. Organ nadzoru uznał, iż wnioskodawcy, będąc właścicielami działek o numerach [...]i [...]nie legitymowali się żadnym tytułem prawnym do działki nr [...], nie występowali też o przyznanie im w stosunku do niej służebności gruntowej. Nie posiadają więc legitymacji prawnej do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego. Stanowisko to podzielił organ odwoławczy. Główny Geodeta Kraju powołał się na art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), z którego wynika, iż postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków służy jedynie celom ewidencyjnym, potwierdzającym stan faktyczny. Przymiot strony takiego postępowania przysługuje więc tym podmiotom, których prawa do nieruchomości podlegają ujawnieniu w ewidencji. Wywodzenie zatem, iż zmiany ewidencyjne działki nr [...] spowodowały brak dostępu do drogi publicznej dla dawnej działki ewid. nr [...], obecnie działek o numerach [...]i [...] (stanowiących od 5 lipca 2005 r. własność A. i E. C. ), świadczy, w ocenie organu, jedynie o ich interesie faktycznym w żądaniu stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z 1981 r., który nie jest tożsamy z interesem prawnym, w rozumieniu art. 28 k.p.a. W skardze do Sądu wniesionej przez pełnomocnika w imieniu A. i E. C. zarzucono naruszenie art. 28 k.p.a. Kwestionowana decyzja przyczyniła się bowiem do utraty przez ówczesną działkę nr [...], stanowiącą obecnie własność małżonków C. dostępu do drogi publicznej prawie 30 lat temu. W ocenie skarżących, gdyby nie doszło do zmiany statusu działki nr [...], to właściciele działki nr [...]nadal korzystaliby z przejazdu drogą stanowiącą własność Skarbu Państwa. Konsekwencją tej zmiany były wielokrotne podziały i scalenia tej działki i działek sąsiednich, odpowiednio w latach 1984 oraz 1986. Skarżący powołali się na wyrok NSA potwierdzający istnienie podstaw do uznania właściciela działki sąsiedniej, pozbawionej skutkiem podziału dostępu do drogi publicznej, za stronę postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Zatem, wbrew ustaleniom organów, małż. C. mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1981 r. Dyskrecjonalne wprowadzenie zmiany w ewidencji gruntów w 1981 r. do dnia dzisiejszego wywiera bezpośredni wpływ na sytuację faktyczną i prawną skarżących. Podstawę do nadania skarżącym statusu strony w tym postępowaniu stanowi art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 1 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż wszczynając na wniosek postępowanie nieważnościowe organ zobligowany jest do zbadania, czy wniosek ten pochodzi od strony. Stroną zaś stosownie do art. 28 k.p.a. jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu nie zostało wykazane, że A. i E. C. są legitymowani do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...]października 1981 r. nr [...] Na podstawie aktu notarialnego z dnia 5 lipca 2005 r. Rep A nr 4008/2005 nabyli oni na własność działki o nr [...]oraz [...], które stanowiły uprzednio działkę o nr [...], scalonych w działkę nr [...], a następnie podzieloną na działki o nr ew. [...]i [...]. Za bezsporne uznał Sąd, że ówczesna działka nr [...]sąsiadowała z działką o nr ew. [...], przez którą ówcześni właściciele działki nr ew. [...]dojeżdżali do drogi ogólnodostępnej, jaką stanowiła ul. [...] w U. , zaliczana do dróg wewnętrznych, administrowanych przez Urząd Gminy M. Status drogi gminnej uzyskała ul. [...] dopiero na mocy uchwały nr XLV/229/2001 Rady Gminy M. z dnia 28 września 2001 r. Sąd uznał, iż zachowane dokumenty wskazują jednoznacznie także i na to, że decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1981 r., nr [...], wbrew wywodom strony skarżącej, nie wywołała skutku w postaci pozbawienia ówczesnej działki o nr ew. [...]dostępu do drogi ogólnodostępnej, jaką stanowiła wówczas ul. [...] w U. Jak wynika bowiem z wypisu z rejestru gruntów z dnia 10 września 2010 r., działka o nr ew. [...] także po wpisaniu jako władającego nią Państwowego Funduszu Ziemi, a jako właściciela nadal Skarbu Państwa – w dalszym ciągu figurowała w ewidencji gruntów pod symbolem "dr", a więc teren komunikacyjny –droga, w myśl § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zdaniem Sądu efektem kwestionowanej decyzji z 1981 r. było jedynie wpisanie innego podmiotu władającego tą nieruchomością w imieniu Skarbu Państwa, a nie zmiana jego właściciela. Nadto przeznaczenie tej nieruchomości uwidocznione w ewidencji gruntów nie zmieniło się. Działka ta mimo przekazania jej we władanie PFZ w dalszym ciągu w części, po stosownych podziałach mogła być przeznaczona pod komunikację i kwestionowana decyzja z 1981 r. nie stała temu na przeszkodzie. Pozwalał na to jej kształt i wielkość. Przeznaczenia takiego w żadnym razie nie niweczyła owa decyzja z 1981 r. Świadczy o tym w szczególności fakt, iż po kolejnych podziałach działki o nr ew. [...] wyodrębniona została m.in. działka o nr ew. [...], która stanowiła drogę dojazdową od ul. [...] do ówczesnej działki nr [...], a potem do utworzonych z niej działek [...]i [...], o czym wspomniała skarżąca w piśmie z 8 lipca 2007 r. skierowanym do organu I instancji zaznaczając, iż następnie z nieznanych jej przyczyn działka ta wyznaczona została na mapach geodezyjnych w innym miejscu. Sytuacja taka wynikała prawdopodobnie z faktu, że poprzednicy prawni skarżących nie mieli żadnego tytułu prawnego do dotychczasowej drogi dojazdowej, usytuowanej na działce nr ew. [...], do której dostęp odbywał się bez uregulowania stanu prawnego. W efekcie nabywcy działki o nr ew. [...], podzielonej na działki [...]i [...]nie mieli zapewnionego takiego dostępu, w postaci służebności gruntowej, służącej każdoczesnemu ich właścicielowi, która podlegałaby zapisom w akcie notarialnym i ujawnieniu w księdze wieczystej. W tej sytuacji Sąd zaakceptował stanowisko organów w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z wniosku A. i E. C. Odnosząc się do przywołanego wyroku NSA Sąd stwierdził, iż dotyczy on postępowania podziałowego, zaś kwestionowana decyzja Naczelnika skutku, o którym mowa w skardze, nie mogła wywołać. Skargę zaś Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i E. C., prawidłowo reprezentowani i zaskarżając wyrok w całości skargę oparli o obie podstawy z art. 174 p.p.s.a. zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. – art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe sprawowanie funkcji kontrolnej; – art. 62 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. oraz z art. 233 Kodeksu postępowania cywilnego, a także art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz 75 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych do wyjaśnienia sprawy oraz błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, skutkujące nierozpoznaniem sprawy w sposób wszechstronny i nieuwzględnieniem faktów mających dla niniejszej sprawy znaczenie istotne; – art. 135 p.p.s.a., ponieważ WSA nie zastosował przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów wydanych w niniejszej sprawie, chociaż było to niezbędne dla końcowego jej załatwienia; – art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia wyroku, polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstaw prawnych rozstrzygnięcia i brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do zarzutów powołanych w skardze z dnia 30 listopada 2010 r.; – art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo iż organ administracji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów art. 28, 7, 77 k.p.a. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, iż skarżącym nie przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1981 r., nr [...]; II. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: 1) art. 1, 7, 9, 10 oraz 22 ustawy o drogach publicznych z dnia 29 marca 1962 r. (Dz. U. z 1962 r. Nr 20, poz. 90); 2) art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.); 3) art. 3 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 13 września 1944 r.); 4 art. 21 ust. 1 konstytucji RP; 5) art. 28 k.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, iż skarżący nie mają interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieruchomości decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1981 r., nr [...], a tym samym nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu, gdy tymczasem kwestionowana decyzja doprowadziła do utraty dostępu do drogi publicznej przez ich nieruchomość. Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ew. o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważając stanowisko Sądu co do braku legitymacji skarżących oraz skutków prawnych decyzji Naczelnika z dnia [...] października 1981 r. skarżący stwierdzają, iż skutki te nie polegały na zmianie klasyfikacji rodzaju użytku tej działki, lecz na przeniesieniu jej do zasobów własności Skarbu Państwa. Skutkiem tego mogła ona zostać zbyta na rzecz osób trzecich, zainteresowanych zabudową tej działki, co nastąpiło w niedalekiej przyszłości. Już decyzją z dnia [...] sierpnia 1981 r., nr [...]o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, Naczelnik Gminy w M. zezwolił na budowę budynku mieszkalnego na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...], a więc powstałej przez podział działki [...]. Formalny podział działki nr [...] na działki nr [...]i [...]został dokonany wprawdzie dopiero w 1983 r., jednakże, jak wynika z ww. decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia [...] sierpnia 1981 r., decyzji Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 1982 r. oraz pisma Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 29 kwietnia 2008 r., znak: K-KGN.IV.HP-0551/12/08, (w aktach sprawy) czynności faktyczne w przedmiocie podziału działki nr [...] miały miejsce w 1981 r. Powyższe okoliczności wynikają z pisma z dnia 10 września 2010 r. Urzędu Gminy w M. (w aktach sprawy), a co wydaje się pomijać WSA. Pojawia się pytanie, w jakimż więc celu dokonano zmiany w ewidencji gruntów, jak nie dla potrzeb umożliwienia zbycia tej nieruchomości na rzecz osób fizycznych i realizacji budownictwa mieszkaniowego na działce drogowej? W wyniku zmiany klasyfikacji działki ewidencyjnej nr [...] wielokrotnie scalano oraz dzielono tę działkę oraz działki sąsiednie. W 1983 r. działkę nr [...] podzielono na działki nr [...], a działkę nr [...]na działki nr [...]. Rok później podzielono działkę nr [...]i [...]na działki nr [...]oraz połączono działki nr [...]w działkę nr 3/14, a także działki nr [...]i [...]w działkę nr [...] (obecnie nr [...]). W 1986 r. podzielono działkę nr [...]na działkę nr [...] (obecnie nr [...]) i działkę nr [...] (obecnie nr [...]). Pomimo dokonania opisanych wyżej podziałów i scaleń poszczególnych działek, nieruchomości skarżących nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej. Organy rozpatrujące sprawę oraz WSA w Warszawie niesłusznie uznały, iż przeniesienie działki nr [...] z obrębu M. do Państwowego Funduszu Ziemi nie miało żadnego wpływu na zakres praw, które przysługują skarżącym. Skarżący powołując się na orzecznictwo NSA wywodzą, iż stroną postępowania nadzwyczajnego jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki zaskarżonej decyzji. W tej sprawie skutki decyzji z dnia [...] października 1981 r. dotyczą interesu prawnego skarżących, gdyż spowodowała ona pozbawienie ich dostępu do drogi publicznej – ul. [...] w M. Na potwierdzenie słuszności tych twierdzeń skarga powołuje się na wyroki NSA z dnia 8 września 1989 r. II SA 437/89, V SA 618/99 oraz wyrok z dnia 14 października 2009 r. I OSK 91/09. W związku z przeniesieniem władania działką nr [...] z obrębu M. na rzecz Państwowego Funduszu Ziemi i wpisem tej zmiany w rejestrze ewidencji gruntów obrębu M. gminy M. , prawo własności skarżących – zostało ograniczone. Ograniczenie to polegało na pozbawieniu ich możliwości pełnego korzystania ze swojej własności przez pozbawienie dostępu do drogi publicznej – ul. [...]. W opisanej sytuacji nastąpiła ingerencja w sferę prawną skarżących. Sfera ta wskazuje natomiast "obszar" interesu prawnego jednostki. Kwestionowana decyzja jest jedynym dokumentem, który identyfikuje moment "utraty" charakteru drogowego przez działkę nr [...]. Jak wskazano we wniosku inicjującym postępowanie nadzwyczajne w niniejszej sprawie z dnia 4 grudnia 2009 r., decyzja ta wydana została z ewidentnym naruszeniem prawa, ponieważ: – przeniesienie terenu drogowego do Państwowego Funduszu Ziemi nie było uzasadnione, ponieważ nie było zgodne z celem wskazanym w art. 3 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 13 września 1944 r.); – pozbawienie drogi lokalnej statusu drogowego powinno być dokonane na podstawie uchwały powiatowej rady narodowej o pozbawieniu gruntu kategorii drogi lokalnej, jeśli dany grunt był zbędny na pełnienie funkcji drogowych, która to uchwała nigdy nie została podjęta, a nie na podstawie decyzji administracyjnej; – organ dokonując zmiany w ewidencji gruntów (która to zmiana nie została odnotowana w ewidencji przynajmniej aż do 1982 r.) wydał decyzję administracyjną w miejsce dokonania czynności materialnotechnicznej; – w 1981 r. nie istniał plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczający działkę nr [...]pod budownictwo mieszkaniowe. Wszystkie powyższe zarzuty zostały przez WSA w Warszawie zignorowane, chociaż łączą się one ściśle z interesem prawnym skarżących, co doprowadziło do podważenia funkcji kontrolnej sprawowanej przez sądy administracyjne, a tym samym do naruszenia zasad wyrażonych w art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący podnoszą, iż niezrozumiałe jest dla nich dlaczego w sprawach o sygnaturach I OSK 261/10, I OSK/260/10 oraz OSK 259/10 toczących się m.in. przed NSA w Warszawie, gdzie skarżyli bezczynność organu w odniesieniu do niewydania stosownych decyzji podziałowych, scaleniowych i rozgraniczeniowych właśnie w odniesieniu do działek sąsiednich, a w tym do działki nr [...], organy i sądy administracyjne uznawały ich za stronę postępowania, a w niniejszej sprawie WSA w Warszawie odmówił im tego przymiotu. Decyzja Naczelnika Gminy M. z dnia [...]października 1981 r. jest ściśle związana ze zmianą zagospodarowania nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] z obrębu M. , gdyż jej wydanie umożliwiło dokonanie zmian w zagospodarowaniu terenu tej działki sąsiadującego z nieruchomością będącą własnością skarżących polegających na możliwości jej zbycia przez Skarb Państwa oraz jej zabudowy na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie skarżących, uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 lutego 2011 r. nie zostało sporządzone zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia stanowiska Sądu. Sąd w uzasadnieniu w zasadzie ograniczył się do badania i analizy danych rejestrowych sprzed i po dacie wydania kwestionowanej decyzji, natomiast nie dokonał oceny rzeczywistych skutków prawnych, jakie niosła za sobą decyzja. Te skutki prawne polegały oczywiście na możliwości zadysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa oraz możliwości dokonania zabudowy działki drogowej. Wadliwość decyzji polega choćby na tym, że organ w sposób prawnie niedopuszczalny orzekł o pozbawieniu działki drogowej statusu drogowego, ponieważ w sprawie nie została podjęta odpowiednia uchwała, pozbawiając działkę drogową statusu drogowego co nie zostało przez WSA dostrzeżone. Sąd ograniczył się jedynie do badania rejestru gruntów, który ma przecież wtórne znaczenie w porównaniu do czynności materialnoprawnych, polegających na zmianie przeznaczenia gruntu, które powinny być dokonane w przewidzianej prawem formie (przez co naruszone zostały przepisy art. 62, 106 § 3 i § 5 p.p.s.a.). Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lutego 2011 r. wskazał jedynie, iż "W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, iż A. E. C. są legitymowani do żądania stwierdzenia nieważności Naczelnika Gminy M. z dnia [...].10.1981 r., nr [...]." WSA nie wyjaśnił, dlaczego zdaniem Sądu skarżący nie wykazali braku interesu prawnego. Tymczasem, zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA, "Uzasadnienie wyroku jest aktem o doniosłym znaczeniu społecznym, a przede wszystkim procesowym. Ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad rozstrzygnięciem; ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji są trafne; ma służyć w razie wątpliwości ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku, a także przekonaniu stron co do trafności motywów wydanego rozstrzygnięcia" (uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I FPS 3/2006). Wobec powyższego, skarga stwierdza, iż fundamentalna w przedmiotowej sprawie kwestia przysługiwania skarżącym statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1981 r. została potraktowana w sposób enigmatyczny i budzący wątpliwości co do jej dogłębnego rozważenia przez Sąd, co prowadzi do stwierdzenia, iż przedmiotowe uzasadnienie nie odpowiada prawu. Wszystkie opisane powyżej uchybienia doprowadziły do bezzasadnego oddalenia skargi i naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., podczas gdy zdaniem skarżących powinna ona zostać przez WSA w Warszawie uwzględniona. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Sąd odwoławczy rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jak tego wymaga przepis art. 183 § 1 p.p.s.a., nie uznał za zasadne zamieszczonych w niej zarzutów naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jak i zarzutów materialnoprawnych. Na wstępnie podnieść należy, iż przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie były decyzje odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] października 1981 r. przenoszącej działkę nr [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa do innej jednostki rejestrowej. Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową, stwarzającą możliwości prawne eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, tkwiącymi w samej decyzji, a zatem powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego ma podmiot, który twierdzi, że dotknięta wadą kwalifikowaną decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 k.p.a.). W sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostało wniesione przez podmiot niebędacy stroną w sprawie organ odmawiał wszczęcia postępowania na podstawie obowiązującego wówczas przepisu art. 157 § 3 k.p.a. Prawidłowo organ nadzoru jak i Sąd pierwszej instancji w pierwszej kolejności zbadały przesłankę materialnoprawną, tj. czy A. i E. C. przysługiwał w tej sprawie przymiot strony. Rezultat tych badań, wyciągnięte wnioski i podjęte rozstrzygnięcia zdaniem Sądu odwoławczego należy ocenić jako prawidłowe. Należy zważyć, iż zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że treścią pojęcia "interes prawny" jest publiczne prawo podmiotowe rozumiane jako przyznanie jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym i o których orzeka organ przez wydanie decyzji. Cechami tego interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, stanowiących przesłanki zastosowania prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego mogą być normy materialnego prawa administracyjnego, finansowego, ubezpieczeń społecznych, a także prawa cywilnego, czy prawa pracy, jeżeli ustawa niektóre sprawy z tych dziedzin poddaje władczej ingerencji organów administracji publicznej. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie zwracano uwagę, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Nie wyklucza to w pewnych sytuacjach prawa do żądania przez określony podmiot wszczęcia postępowania przed organem administracji. Jednakże w każdym przypadku ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony następuje w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub w inny sposób kończącej sprawę. W sprawach dotyczących wpisu do ewidencji gruntów i budynków tak w zakresie postępowania zwykłego jak i dotyczących postępowań nadzwyczajnych stosownie do art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) i § 46 ust. 1 w zw. z § 10 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.) stroną uprawnioną do wystąpienia z wnioskiem jest właściciel (lub współwłaściciel) nieruchomości. Zasadnie organy nadzoru i Sąd pierwszej instancji przyjęły po stronie skarżących brak interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do żądania przeprowadzenia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji z 1981 r., dotyczącej gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, a obecnie własność innych niż skarżący osób, które w późniejszym czasie nabyły te grunty. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego była więc zgodna z prawem. Nie doszło zatem w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 3 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 28, 7 i 77 k.p.a., jak również art. 135 k.p.a., bowiem w sprawie został zgromadzony wystarczający materiał dowodowy, pozwalający ustalić prawa skarżących do nieruchomości stanowiącej w 1981 r. działkę nr [...]. Nie zachodziły też okoliczności wskazujące na wadliwość przeprowadzonego postępowania, bądź też wady wydanych w postępowaniu nadzorczym decyzji. Nie zasługuje na uwzględnienie w niniejszym postępowaniu argumentacja skarżących, iż decyzja wprowadzająca zmiany w ewidencji gruntów w 1981 r. wywarła skutek w postaci pozbawienia skarżących, którzy w późniejszym czasie nabyli nieruchomość oznaczoną nr działek [...]i [...], dostępu do drogi publicznej. Podnosząc tę argumentację skarżący upatrują w niej swój interes prawny, który winien być chroniony przepisem art. 28 k.p.a. i w którym znajduje on swe uzasadnienie. Stanowisko to jest błędne i czyni nietrafnym zarzut naruszenia przepisów postępowania przed sądem administracyjnym powiązany z zarzutem naruszenia przepisu art. 28 k.p.a., gdyż roszczenie o dostęp do drogi publicznej nie podlega ochronie w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, a może być dochodzone przez właścicieli nieruchomości pozbawionej takiego dostępu na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Błędnie skarżący powołują się na wyrok NSA, w którym uznano za stronę właścicieli nieruchomości sąsiednich, gdyż sprawa ta dotyczyła postępowania podziałowego, w którym organ obowiązany jest zapewnić dostęp do drogi publicznej, natomiast przedmiot tej sprawy dotyczy prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, która regulowana jest innymi przepisami ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne i przepisami wykonawczymi do niej. W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. przepisów ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, art. 20 ust. 2 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, art. 3 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 maja 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz art. 21 Konstytucji RP skarga kasacyjna nie zawiera wskazania na czym polegała wadliwa wykładnia tych przepisów, jak powinna wyglądać prawidłowa wykładnia oraz wykazać, że organ lub Sąd niewłaściwie zastosowały te przepisy. Wadliwość powyższych zarzutów wynika także z tego, iż w niniejszej sprawie z uwagi na rodzaje rozstrzygnięcia, podlegającego kontroli Sądu pierwszej instancji – decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Sąd mógł badać tylko, czy zasadnie odmówiono skarżącym przymiotu strony. Brak przymiotu strony skarżących wykluczał merytoryczne odniesienie się do kwestii legalności decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...] października 1981 r. Z powyższych względów uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione, zaś zaskarżony wyrok za zgodny z prawem Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.