II OSK 1067/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2357/13 w sprawie ze skargi D. H. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od D. H. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2357/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. H. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie, stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Gmina M. wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. o wydanie pozwolenia na dokonanie podziału nieruchomości zabudowanej położonej przy ul. [...] w M., będącej własnością gminy M., stanowiącej działkę [...] o pow. 1152 m2, zgodnie z przebiegiem wskazanym na załączonym wstępnym projekcie podziału. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. odmówił Gminie M. pozwolenia na dokonanie wnioskowanego podziału nieruchomości. Organ stwierdził, że planowany podział doprowadzi do zmiany granic i kształtu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków. Wskazał, że na terenie przedmiotowej działki, poza budynkiem pensjonatu zbudowanym w 1900 r. zlokalizowany jest również budynek, w którym znajduje się lokal mieszkalny o pow. użytkowej 55,64 m2, będący przedmiotem najmu. Forma architektoniczna oraz lokalizacja tego budynku wskazują, że pierwotnie stanowił on budynek gospodarczy, zaadaptowany po 1945 r. do celów mieszkalnych. Podział działki w sposób określony we wniosku naruszyłby więc nie tylko integralność obiektu zabytkowego, ale również ograniczyłby możliwość realizacji ochrony konserwatorskiej zabytkowego pensjonatu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. H., podnosząc, że do rejestru zabytków wpisany został jedynie pensjonat, nie zaś działka nr [...]. A zatem planowany podział działki nie wpłynie na możliwość zachowania fizycznej integralności obiektu zabytkowego i jego otoczenia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r., na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że kwestionowana decyzja została doręczona stronie postępowania – Gminie M. w dniu 24 czerwca 2013 r. Ostatnim dniem na wniesienie odwołania był zatem dzień 8 lipca 2013 r. Po tym terminie zaskarżona decyzja stała się ostateczna. Tymczasem D. H., która nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji, odwołanie z dnia 12 lipca 2013 r., złożyła w polskiej placówce pocztowej w dniu 15 lipca 2013 r., o czym świadczy data stempla pocztowego. Tak więc w ocenie organu drugiej instancji odwołanie D. H. w stosunku do ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. jest niedopuszczalne, a okoliczność ta stanowi przesłankę przedmiotową do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. H., wnosząc o jego uchylenie i zarzucając mu naruszenie art. 129 § 2 i art. 134 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że postanowienie to narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd podniósł, że akceptuje wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu tezę, iż odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, która stała się ostateczna wskutek upływu terminu do wniesienia odwołania, jest odwołaniem wniesionym po terminie, ale w jego ocenie odwołanie takie nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a., albowiem termin ten może zostać stronie przywrócony, a sprawa rozpatrzona. Zdaniem Sądu w odniesieniu do odwołania od decyzji organu pierwszej instancji nie jest możliwe wydanie postanowienia o jego niedopuszczalności, w sytuacji zbiegu przesłanek do wydania postanowienia o uchybieniu terminu. Tak więc w stanie faktycznym niniejszej sprawy, z powołaniem się na ostateczność decyzji organu pierwszej instancji, stwierdzenie niedopuszczalności odwołania nie było prawidłowe. W ocenie Sądu w stanie faktycznym ustalonym w sprawie powinno było dojść do zbadania, czy osoba wnosząca odwołanie jest do tego legitymowana, czy ma w sprawie przymiot strony. Twierdzenie bowiem wnoszącego odwołanie, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie stwierdzenia, że wnoszący nie jest stroną, organ odwoławczy powinien wydać decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Natomiast w przypadku uznania że odwołująca się ma przymiot strony postępowania, lecz nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a przy tym wniosła odwołanie z przekroczeniem terminu określonego w art. 129 K.p.a., organ powinien wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ - Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", wynikające z naruszenia art. 134 K.p.a. poprzez przyjęcie, że przepis ten w przypadku stwierdzenia, że odwołanie wniesiono w stosunku do decyzji ostatecznej, nie ma pierwszeństwa przed art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 129 K.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł, że problem wniesienia odwołania po terminie w stosunku do niezaskarżonej przez żadną stronę postępowania decyzji powinien ustąpić miejsca kwestii ostateczności decyzji powodującej niedopuszczalność odwołania. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastosowanie przepisów o przywróceniu terminu, ponieważ warunkiem zastosowania tej konstrukcji jest, by dana osoba uchybiła terminowi. Tymczasem podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu takiemu terminowi nie mógł uchybić. W takim przypadku istnieje przesłanka wznowienia postępowania. Tak więc odwołanie wniesione od decyzji ostatecznej nie powinno być przedmiotem rozpatrywania i wydawania rozstrzygnięcia na podstawie alternatywnie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 134 K.p.a. w aspekcie terminowości wniesienia odwołania. A zatem nietrafne jest założenie wyrażone w zaskarżonym wyroku, jakoby "termin mógł zostać przywrócony, a sprawa rozpatrzona". Wskazując na powyższe zarzuty Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. H. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzające niedopuszczalność odwołania D. H. od ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r. odmawiającej Gminie M. pozwolenia na dokonanie podziału nieruchomości. Zauważyć należy, że decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r. została doręczona stronie postępowania - Gminie M. w dniu [...] czerwca 2013 r. Czternastodniowy termin na złożenie odwołania upływał zatem z dniem 8 lipca 2013 r. Brak złożenia w tym terminie odwołania spowodował, że powyższa decyzja stała się ostateczna z dniem 9 lipca 2013 r. Natomiast skarżąca, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, złożyła odwołanie w dniu 15 lipca 2013 r., co jest w sprawie bezsporne. Tak więc w stanie faktycznym i prawnym rozpoznawanej sprawy uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c poprzez błędne przyjęcie, że art. 134 K.p.a. w przypadku stwierdzenia, że odwołanie wniesiono w stosunku do decyzji ostatecznej, nie ma pierwszeństwa przed art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. i art. 129 K.p.a. Wskazać należy, że treść art. 134 K.p.a. obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności odwołania. Dopuszczalność odwołania jest zaś określana przesłankami podmiotowymi i przedmiotowymi. Przesłanki podmiotowe to złożenie odwołania przez legitymowany podmiot, przesłanki przedmiotowe – wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stronie, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, przysługuje prawo do wniesienia odwołania wówczas, gdy podmiot ten, któremu organ pierwszej instancji nie przyznał przymiotu strony, wnosi odwołanie w terminie przewidzianym dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po upływie tego terminu, stronie pominiętej w postępowaniu, przysługuje jedynie wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00 M.Prawn.2002/20/916, z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 505/08). Słusznie wskazał zatem organ wnoszący skargę kasacyjną, że termin taki nie mógłby zostać przywrócony, a sprawa rozpatrzona, gdyż warunkiem zastosowania przepisów o przywróceniu terminu jest, by dana osoba uchybiła terminowi. Tymczasem podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu takiemu terminowi nie mógł uchybić, gdyż decyzja nie została mu doręczona, a zatem nie rozpoczął się bieg terminu, o przywrócenie którego podmiot taki mógłby wnioskować. A zatem jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 K.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że skarżąca nie była uznana za stronę postępowania przez organ pierwszej instancji, przy czym prawidłowość dokonania powyższego ustalenia, nie podlega, wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, ocenie w niniejszym postępowaniu. Za stronę postępowania uznana została jedynie Gmina M., której organ doręczył decyzję i która nie wniosła odwołania w terminie otwartym do jego wniesienia. W terminie otwartym do wniesienia odwołania przez Gminę M., odwołania nie złożyła również skarżąca, a zatem decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna. Istota sprawy sprowadza się więc do konkluzji, że złożone przez skarżącą odwołanie dotyczy decyzji ostatecznej, a zatem w świetle przedstawionej powyżej wykładni jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 K.p.a. Sąd pierwszej instancji uzasadniając stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym przyjmuje się, że jeżeli w toku postępowania odwoławczego zostanie ustalone, iż wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony postępowania, właściwym sposobem rozstrzygnięcia jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. Sąd pominął jednak w swoich rozważaniach to, że pogląd ten znajduje zastosowanie ale wyłącznie wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do tego, że odwołanie zostało wniesione w terminie, tj. zaskarżono nim decyzję jeszcze nieostateczną. Tak sytuacja nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie, a tym samym zastosowania nie znajduje tu również powołana w zaskarżonym wyroku uchwała NSA z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania jest więc właściwym sposobem zakończenia postępowania w sytuacji, gdy odwołanie podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu, zostało wystosowane po upływie terminu na wniesienie tego środka zaskarżenia przez strony postępowania. Warunkiem skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest bowiem zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Konsekwencją niezłożenia odwołań przez strony postępowania, podobnie jak uchybienia ustawowemu terminowi (powodujące bezskuteczność odwołania), jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie natomiast odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 K.p.a.). Dodatkowo sam fakt złożenia odwołania przez podmiot mający przekonanie o posiadaniu przymiotu strony po upływie terminu dla stron postępowania nie powoduje, że decyzja objęta odwołaniem "odzyskuje" przymiot nieostateczności. Przyjęcie bowiem innej interpretacji powodowałoby, że w każdym czasie, w tym po 5 czy 10 latach od doręczenia decyzji stronom postępowania, które brały udział w postępowaniu, decyzja administracyjna, która uznawana była za ostateczną, a więc mogła być podstawą dalszych czynności prawnych i faktycznych, mogłaby być w wyniku postępowania odwoławczego uchylona. Taka możliwość nie zasługuje na akceptację z uwagi na potrzebę ochrony pewności prawa. Odwołanie wniesione w niniejszej sprawie od decyzji ostatecznej jest zatem niedopuszczalne. Ponadto skarżąca wniosła je również z uchybieniem terminu liczonego dla pozostałych stron, co jednak nie oznacza, że właściwym byłoby wydanie drugiego z postanowień, wymienionych w art. 134 K.p.a. W przepisie tym została bowiem przyjęta kolejność, w jakiej organ odwoławczy powinien dokonać kontroli zachowania warunków formalnych odnośnie wniesionego odwołania. Ma ona doniosłe znaczenie prawne, gdyż kontrola zachowania terminu może nastąpić dopiero po rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy kwestii dopuszczalności odwołania. Uchybić terminowi do wniesienia odwołania można tylko w przypadku, gdy wniesienie odwołania było dopuszczalne. W związku z powyższym, aby można było mówić o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, w pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć, czy odwołanie wniósł legitymowany do tego podmiot. Takie badanie jest jednak zbędne, gdy odwołanie zostaje wniesione od decyzji ostatecznej. Tak więc zagadnienia natury podmiotowej nie podlegały badaniu szczegółowemu przez organ odwoławczy, ponieważ wniesienie odwołania od decyzji posiadającej już przymiot ostateczności stanowiło przeszkodę formalną dla dokonania kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji oraz prowadzonego przez ten organ postępowania, w tym również prawidłowości ustalania kręgu stron postępowania. A zatem skoro decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r., jest ostateczna, to badanie czy krąg stron został ustalony właściwie, oraz czy skarżąca powinna być stroną postępowania administracyjnego możliwe jest tylko w postępowaniu nadzwyczajnym, albowiem w myśl art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. pozbawienie strony czynnego udziału w sprawie ujęto jako podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W związku z powyższym postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzające niedopuszczalność odwołania D. H. od ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2013 r., jest prawidłowe. Przedstawiona natomiast w zaskarżonym wyroku argumentacja Sądu w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy nie zasługuje na uwzględnienie. Uznając zatem, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał sprawę merytorycznie, oddalając skargę. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2, art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w pkt 2 sentencji wyroku.