II GSK 1752/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Kamil Lissowski po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 856/13 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 24 maja 2013 r. nr . w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od skarżącej B.M. na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.z dnia 19 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 856/13, wydanym w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.z dnia 24 maja 2013 r. nr . w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2012 rok, uchylono zaskarżoną decyzję. Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy: W dniu 15 maja 2012 r. do Biura Powiatowego ARiMR w B. wpłynął wniosek B. M., dalej "skarżąca", o przyznanie na rok 2012 m.in. płatności do samic z gatunku bydło domowe w liczbie 10. Na podstawie kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie rolnym skarżącej stwierdzono uchybienie polegające na nieterminowym zgłoszeniu organowi przemieszczenia wszystkich zakupionych przez skarżącą sztuk bydła zadeklarowanych do płatności. Krowy zostały zakupione w dniu 14 kwietnia 2012 r. Natomiast zgłoszenia organowi tego faktu dokonano w dniu 26 kwietnia 2012 r. Tym samym skarżąca naruszyła przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2008 r. Nr 204, poz. 1281 ze zm.). Stosownie do tego przepisu posiadacz zwierzęcia gospodarskiego zgłasza kierownikowi biura informacje określone w art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000 w terminie 7 dni - w przypadku bydła. Zgodnie z art. 7 ust. 1 tiret drugie rozporządzenia nr 1760/2000, z wyjątkiem hodowców zajmujących się transportem, wszyscy hodowcy bydła zobowiązani są po pełnym uruchomieniu skomputeryzowanych baz danych, do zgłaszania właściwym władzom wszelkich przewozów do i z hodowli oraz wszelkich urodzin i śmierci zwierząt z hodowli, wraz z datami tych zdarzeń, w okresie ustalonym przez dane Państwo Członkowskie, a wynoszących od trzech do siedmiu dni od daty zajścia danego zdarzenia. W ocenie organu pierwszej instancji skarżąca naruszyła przepisy art. 63 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. L 316 z 2.12.2009, str. 65). W myśl art. 63 ust. 3 tego rozporządzenia, jeżeli liczba zwierząt zadeklarowana we wniosku o przyznanie pomocy przewyższa liczbę zatwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnych lub kontroli na miejscu, pomoc oblicza się na podstawie zatwierdzonych zwierząt. Stosownie do art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia, w przypadku gdy stwierdzone nieprawidłowości dotyczą niepoprawnych wpisów do rejestru lub paszportów zwierząt, przedmiotowe zwierzę uznaje się za niezatwierdzone, w przypadku gdy takie błędy wykryto przynajmniej w dwóch kontrolach w ciągu 24 miesięcy. We wszystkich pozostałych przypadkach przedmiotowe zwierzęta uznaje się za niezatwierdzone po pierwszym stwierdzeniu niezgodności. Z powyższych względów, decyzją z dnia 27 lutego 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. odmówił skarżącej przyznania omawianej płatności. Jednocześnie organ nałożył na skarżącą dodatkową sankcję w kwocie 5.847,90 zł, stosownie do przepisu art. 65 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W myśl tego przepisu, jeżeli stwierdzone nieprawidłowości dotyczą więcej niż trzech zwierząt, całkowitą kwotę pomocy, do której rolnik jest uprawniony w ramach systemów, o której mowa w ust. 1, obniża się w danym okresie premiowym o: a) odsetek ustalony zgodnie z ust. 3, jeżeli nie przekracza on 10 %; b) dwukrotność odsetka ustalonego zgodnie z ust. 3, jeżeli przekracza on 10 % ale nie przekracza 20%. Jeżeli procent ustalony zgodnie z ust. 3 przekracza 20 %, pomoc, do której rolnik byłby uprawniony na mocy art. 63 ust. 3, jest przedmiotem odmowy w odniesieniu do przedmiotowych systemów dla danego okresu premiowego. Jeżeli procent ustalony zgodnie z niniejszym artykułem ust. 3 przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między liczbą zwierząt zadeklarowanych a liczbą zwierząt zatwierdzonych zgodnie z art. 63 ust. 3. Kwota ta podlega odliczeniu zgodnie z art. 5b rozporządzenia (WE) nr 885/2006. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano stwierdzenia, pozostałe saldo zostaje anulowane. W następstwie odwołania skarżącej wspomnianą na wstępie decyzją Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy podzielił zgodność ze stanem faktycznym poczynionych w sprawie ustaleń na okoliczność uchybienia przez skarżącą 7-dniowemu terminowi na zgłaszanie organowi zakupu omawianych krów, skutkujące odmową przyznania wnioskowanej płatności oraz nałożeniem na skarżącą sankcyjnej opłaty. Organ odwoławczy przywołał przepisy art. 70 i art. 71 powołanego rozporządzenia nr 1122/2009. W myśl art. 70 ust. 4 rozporządzenia niezgodności uznaje się za "stwierdzone", jeżeli wykazane zostały w wyniku jakiejkolwiek kontroli przeprowadzonej zgodnie z niniejszym rozporządzeniem lub gdy właściwy organ kontroli lub, w stosownych przypadkach, agencja płatnicza uzyskały informacje o nich z innych źródeł. Zgodnie z art. 71 ust. 1 omawianego rozporządzenia nie naruszając przepisów art. 77, w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się obniżkę. Obniżka ta z zasady stanowi 3 % całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c), agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o obniżeniu tego współczynnika do 1 % lub o zwiększeniu go do 5 % całkowitej kwoty lub, w przypadkach o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek obniżek. Jednakże w ocenie organu okoliczności sprawy uzasadniały odmowę przyznania stronie płatności do krów za 2012 r. Brzmienie powołanych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że płatność PK przysługuje do krów zgłoszonych do tych płatności, posiadanych przez stronę na dzień 31 maja 2012 r., mających w tym dniu co najmniej 3 lata oraz zatwierdzonych z punktu widzenia przepisów dotyczących zgłaszania zwierząt do rejestrów związanych z systemem identyfikacji i rejestracji zwierząt. W następstwie wniesionej przez skarżącą skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., o czym była mowa na wstępie, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Według Sądu pierwszej instancji błędne jest stanowisko organu nakładające na skarżącą sankcje przewidziane w prawie unijnym w związku z dokonaniem przez skarżącą zgłoszenia do rejestru krów z uchybieniem 7-dniowego terminu. W ocenie Sądu stwierdzone uchybienie związane jest z nieprawidłowością dotyczącą wpisu do rejestru. Dlatego, stosownie do przepisu art. 63 ust. 4 lit. b wspomnianego rozporządzenia nr 1122/2009, aby uznać omawiane krowy za niezatwierdzone do przyznania płatności, nieprawidłowość ta powinna być wykryta przynajmniej w dwóch kontrolach w ciągu 24 miesięcy. Tymczasem u skarżącej przeprowadzono jedną kontrolę, która wykryła 5-dniowe spóźnienie w dokonaniu rejestracji nabytych zwierząt. Dyrektor Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarga kasacyjna zarzuca w pierwszej kolejności naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, poprzez przyjęcie, iż w sprawie miała miejsce jedna kontrola w gospodarstwie strony, więc nie było podstaw do uznania nieprawidłowości oraz do zastosowania sankcji, podczas gdy w gospodarstwie strony przeprowadzono dwie kontrole - jedną przez ARiMR, drugą - przez Powiatową Inspekcję Weterynaryjną co z kolei uzasadniało przyjęcie przez organ, iż zaistniała nieprawidłowość w rozumieniu art. 63 ust. 4 lit. b powołanego rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz możliwe było zastosowanie sankcji przewidzianych w art. 65 ust.3 ww. rozporządzenia, 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c) p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji pomimo braku naruszenia prawa materialnego, braku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania i braku naruszenia prawa procesowego przez organ, Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. a) art. 63 ust. 4 lit. b) rozporządzenia Komisji nr 1122/2009 poprzez przyjęcie, że w przedmiotowym przypadku miał miejsce niepoprawny wpis bydła do rejestru i nieprawidłowość powinna być stwierdzona dwiema kontrolami, podczas gdy faktycznie nastąpiło niewłaściwe zgłoszenie bydła do komputerowej bazy danych prowadzonej przez ARiMR i nie wymagało to stwierdzenia dwiema kontrolami - co skutkowało wadliwym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji zwierzęcia za zatwierdzone i tym samym wadliwym uznaniem za bezpodstawne sankcji, zastosowanych przez organ na podstawie art. 65 ust. 3 ww. rozporządzenia, b) art. 7 ust. 1 tiret pierwsze oraz ust. 4 powołanego rozporządzenia Nr 1760/2000 co skutkowało wadliwym uznaniem przez Sąd pierwszej instancji zwierzęcia za zatwierdzone i tym samym wadliwym uznaniem za bezpodstawne sankcji zastosowanych przez organ na podstawie art. 65 ust. 3 ww. rozporządzenia, c) art. 4 ustawy powołanej ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, poprzez przyjęcie, że rejestr zwierząt gospodarskich oznakowanych prowadzony w systemie informatycznych przez ARiMR jest jednoznaczny z rejestrem, o którym mowa w art. 63 ust. 4 lit b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, podczas gdy rejestr ten ma inne znaczenie i zakres niż wynikający z art. 63 ust. 4 lit b), który to przepis obejmuje tylko rejestr prowadzony indywidualnie przez rolnika dla każdego gospodarstwa, co skutkowało wadliwym uznaniem przez Sąd I instancji zwierzęcia za zatwierdzone i tym samym wadliwym uznaniem za bezpodstawne sankcji, zastosowanych przez organ na podstawie art. 65 ust. 3 ww. rozporządzenia; Skarga kasacyjna zarzuciła także niewłaściwe zastosowanie prawa, tj. art. 63 ust. 4 lit b) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez uznanie zwierzęcia za zatwierdzone i tym samym odmowę przez Sąd pierwszej instancji możliwości zastosowania sankcji, podczas gdy były one uzasadnione, gdyż miały miejsce dwie kontrole w gospodarstwie rolnika potwierdzające nieprawidłowość w ciągu 24 miesięcy - w przypadku uznania przez Sąd kasacyjny, iż stan faktyczny został błędnie ustalony przez Sąd pierwszej instancji, lecz nie miała miejsca błędna wykładnia przez Sąd ww. art. 63 ust. 4 lit b) i nieprawidłowość dotyczyła faktycznie wpisu do rejestru, a nie do komputerowej bazy danych; Skarga kasacyjna zarzuciła także naruszenie prawa poprzez niezastosowanie: 1. art. 3 lit. d) rozporządzenia Nr 1760/2000, określającego składniki Systemu Identyfikacji i Rejestracji Zwierząt, na który to system składają się m.in. rejestry prowadzone przez rolników (lit. d) oraz komputerowa baza danych (lit. b) prowadzona przez ARiMR, podczas gdy Wyrok Sądu I instancji identyfikuje rejestr z komputerową bazą danych i stosuje takie same przesłanki do zastosowania sankcji zarówno dla nieprawidłowych wpisów do rejestru, jak i do komputerowej bazy danych, przez co Sąd uznał wadliwie, iż bydło powinno zostać zatwierdzone, a organ niezasadnie zastosował sankcje na podstawie art. 65 ust. 3 ww. rozporządzenia, 2. art. 2 pkt 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zgodnie z którym "rejestr" oznacza rejestr prowadzony przez posiadaczy zwierząt odpowiednio zgodnie z art. 5 rozporządzenia (WE) nr 21/2004 lub art. 3 lit, d) oraz art. 7 rozporządzenia (WE) nr 1760/2000; podczas gdy Wyrok Sądu pierwszej instancji identyfikuje taki rejestr z komputerową bazą danych prowadzoną przez ARiMR i stosuje takie same wymogi dla zastosowania przez organ sankcji zarówno w przypadku nieprawidłowych wpisów do rejestru, jak i do komputerowej bazy danych, przez co Sąd uznał wadliwie bydło za zatwierdzone, a sankcje zastosowane przez organ na podstawie art. 65 ust. 3 ww. rozporządzenia za niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na aprobatę. Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 63 ust. 4 lit. b rozporządzenia nr 1122/2009 przez błędną wykładnię w następstwie przyjęcia, iż uchybienie przez skarżącą 7-dniowemu terminowi zgłoszenia organowi zakupionych krów stanowi przejaw nieprawidłowości dotyczącej niepoprawności wpisu do rejestru lub paszportów zwierząt, o której mowa w zdaniu pierwszym tego przepisu, podczas gdy nieprawidłowość ta kwalifikuje się do uznania omawianych krów za niezatwierdzone, w rozumieniu przepisu art. 63 ust. 4 lit. b zdanie drugie rozporządzenia nr 1122/2009, dla potrzeb dochodzonych przez skarżącą płatności do samic z gatunku bydło domowe (PK). Na błędność stanowiska Sądu pierwszej instancji w omawianej kwestii wskazują w szczególności przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt, a także art. 7 ust. 1 tiret drugie wspomnianego rozporządzenia nr 1760/2000, z którymi to prawidłowo wykonanymi czynnościami wiąże się uprawnienie do uzyskania spornej płatności. Tym samym, jak trafnie wywodzi skarga kasacyjna, nie można kwalifikować faktu niedopełnienia przez rolnika obowiązku zgłoszenia organowi nabycia krów w terminie 7 dni od ich zakupu z niepoprawnością wpisu do rejestru lub paszportu zwierząt, o której mowa w przepisie art. 63 ust. 4 lit. b zdanie pierwsze rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy, wspomniane uchybienie terminowi zgłoszenia wyczerpuje przesłankę stwierdzenia niezgodności, o której mowa w art. 63 ust. 4 lit. b zdanie drugie rozporządzenia nr 1122/2009. Tym samym nie wchodzi tutaj w grę konieczność stwierdzenia tego uchybienia przynajmniej w dwóch kontrolach. Z powyższych względów skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku (art. 185 p.p.s.a.). Rozpoznając ponownie sprawę, mając w szczególności na uwadze interes gospodarczy skarżącej oraz zakres zarzutów podniesionych w skardze, Sąd pierwszej instancji, jako nie związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.), powinien rozważyć, czy i w jakim zakresie wchodzi w grę możliwość konwalidowania skutków spóźnionego przez skarżącą zgłoszenia organowi faktu nabycia omawianych krów. W pierwszej kolejności pod tym kątem należy ocenić zasadność podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia w sprawie przepisu art. 71 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. O czym była już mowa, w myśl tego przepisu, w przypadku gdy stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, stosuje się obniżkę. Obniżka ta z zasady stanowi 3 % całkowitej kwoty, o której mowa w art. 70 ust. 8. Na podstawie oceny przedstawionej przez właściwy organ kontroli w części sprawozdania z kontroli zawierającej ocenę zgodnie z art. 54 ust. 1 lit. c), agencja płatnicza może jednak, podjąć decyzję o obniżeniu tego współczynnika do 1% lub o zwiększeniu go do 5% całkowitej kwoty lub, w przypadkach o których mowa w art. 54 ust. 1 lit. c) akapit drugi, odstąpić od nałożenia jakichkolwiek obniżek. Mimo podniesienia w skardze naruszenia przez organ tego przepisu Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał tego zarzutu, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.