IV SA/Po 886/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia nienależnie pobranego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją z dnia [...] września 2005r.nr [...] Prezydent Miasta P., w którego imieniu działał Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, na podstawie art. 16 ust.1, art.16 ust.2 pkt 2, art.16 ust.4, art.20, art.24 ust.4 i art.26 ust.1 i 3 oraz art.49 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255) przyznał M. P. zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności w wysokości [...] zł od dnia 1.09.2005r. na stałe. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2006r. Wojskowe Biuro Emerytalne w P. przyznało M. P. dodatek pielęgnacyjny z tytułu ukończenia 75 roku życia od dnia [...] marca 2006r., wypłacany przy świadczeniu rentowym. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art.3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz.1212), art.163 i art.104 k.p.a. w związku z art. 16 ust.6, art.20,25 ust.1, art.32 ust.1, art.32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych, uchylił decyzję z dnia [...] września 2005r. nr [...] z późn. zm. przyznającą zasiłek pielęgnacyjny z tytułu niepełnosprawności na M. P. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu [...].04.2012r. do Poznańskiego Centrum Świadczeń wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w P. informujące, iż od dnia [...].03.2006r., tj. od ukończenia 75 roku życia M. P. pobiera dodatek pielęgnacyjny Zgodnie z art.16 ust.6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Wobec tego organ uchylił decyzję z dnia [...] września 2005r. Kolejną decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] Prezydent Miasta P. na podstawie art. 20, art.30 ust.1, 2 pkt 1, ust.6, 7 i 8 oraz art.32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych oraz art.104 k.p.a. ustalił, że kwota [...] zł pobrana przez M. P. tytułem zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności w okresie od 1.03.2006r. do 30.04.2012r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Odsetki od w/w kwoty na dzień sporządzenia decyzji wynoszą [...] zł. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wnioskodawca został pouczony o treści art. 30 ust.2 pkt 1ustawy o świadczeniach rodzinnych, który wskazuje, że za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W treści wniosku znajdują się złożone przez wnioskodawcę oświadczenia potwierdzone podpisem o zapoznaniu się z warunkami uprawniającymi do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego, jak również o zapoznaniu się z obowiązkiem wynikającym z art.25 ust.1 cytowanej ustawy tj. niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia o zmianach mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. W zawiązku z tym, iż wnioskodawca został również pouczony o treści art.25 ust.1, kwota wypłacona zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł z tytułu niepełnosprawności w wysokości najpierw po [...] zł, później po [...] zł w okresie od 1.03.2006r. do 30.04.2012r. stanowi świadczenie nienależnie pobrane podlegające zwrotowi zgodnie z art.30 ust.1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a to z uwagi na fakt, iż od dnia 1.03.2006r. ustało prawo do otrzymywania zasiłku pielęgnacyjnego ze względu na pobierany od 1.03.2006r (zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 2006r) dodatek pielęgnacyjny przy świadczeniu rentowym z tytułu ukończenia w dniu [...].03.2006r., 75 roku życia. Jednocześnie w decyzji organ wskazał, iż kwotę [...] zł (świadczenie nienależnie pobrane – [...] zł plus odsetki – [...] zł) należy wpłacić na rachunek bankowy wskazany w wezwaniu do zapłaty. Odwołanie od tej decyzji złożył M. P. wskazując, iż to on dokonał poinformowania organu o pobieraniu dwóch świadczeń, z uwagi na wiek – 83 lata i stan zdrowia – trwałe orzeczenie o niepełnoprawności nie jest w stanie wymienionej kwoty zapłacić i prosi o zwolnienie go z jej uiszczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. – po rozpatrzeniu odwołania M. P. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż istotnie wypłacony odwołującemu zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem nienależnie pobranym od dnia 1.03.2006r. do dnia 30.04.2012r. Odwołujący był pouczony o niezwłocznym powiadomieniu podmiotów wypłacających zasiłek pielęgnacyjny o każdej zmianie mającej wpływ na prawo do tego zasiłku. Odwołujący nie wywiązał się z obowiązku niezwłocznego informowania organów pomocy społecznej o zmianach w swojej sytuacji majątkowej mogących mieć wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego. Zarówno oświadczenie złożone we wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, jak i pouczenie zawarte w decyzjach nie było obszerne, sformułowane zostało w sposób zrozumiały, zawierało tylko niezbędne treści i nie wymagało znajomości przepisów prawa. Skargę na powyższą decyzję złożył M. P. podnosząc w niej te same argumenty, które przedstawił w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponadto skarżący podkreślił, iż wnosi chociaż o zwolnienie go od obowiązku zapłaty odsetek. Nadto podniósł, iż brak było z jego strony celowego działania i nie miał świadomości konsekwencji wynikających z całej sytuacji. Podniósł, iż ma 83 lata, jest niezdolny do samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą wcześniej w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrole działalności organów administracji publicznej. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem – art. 1 § 2 powyższej ustawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. W świetle z kolei z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270), Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym – jak wynika z treści art. 145 § 1 – Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228 poz. 2255). Zgodnie art. 17 ust. 1 tejże ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: (1) matce lub ojcu, (2) innym osobom, na których według przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1964 roku – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9 poz. 59) spoczywa obowiązek alimentacyjny, oraz (3) opiekunowi faktycznemu dziecka. W myśl art.16 ust.1 cytowanej ustawy zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek pielęgnacyjny przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art.16 ust.2 pkt 2 u o ś r). Jednocześnie skarżący – urodzony [...].[...].1931r.- 75 lat ukończył w 2006r. Zasiłek pielęgnacyjny został mu przyznany decyzją z dnia 1 września 2005r. Z materiału zgromadzonego w aktach sprawy – pisma WBE z dnia [...].04.2012r. (k.16 akt administaryjnych) wynika, iż skarżący pobiera dodatek pielęgnacyjny przy świadczeniu rentowym od 1 marca 2006r., zgodnie z decyzją WBE z dnia [...] lutego 2006r. Zgodnie z art.16 ust.6 ustawy o ś.r. zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Dodatek pielęgnacyjny, a zasiłek pielęgnacyjny, świadczenia te – często mylone ze względu na podobieństwo nazw – są rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, a zasiłek pielęgnacyjny – charakter pomocniczy. Warunki do uzyskania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłku pielęgnacyjnego określa ustawa o ś.r. W sprawach o przyznanie prawa do dodatku pielęgnacyjnego z ubezpieczenia społecznego nie ma podstaw prawnych dla orzeczenia o prawie do innego rodzajowo świadczenia, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny z zaopatrzenia społecznego. W przeszłości, przy zbiegu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z prawem do zasiłku pielęgnacyjnego wypłacano jedno świadczenie wybrane przez uprawnionego (wyrok SN z dnia 10.12.1998r., IIUKN 371/98, OSNAPIUS 2000, nr 3, poz.120). Obecnie sytuacja zbiegu jest niemożliwa, a nabycie prawa do dodatku pielęgnacyjnego skutkuje z mocy prawa utratą uprawnień do zasiłku pielęgnacyjnego. Ustawodawca zatem nie tylko wykluczył możliwość otrzymywania obu świadczeń jednocześnie przez osobę uprawnioną, ale ponadto wyłączył swobodę decydowania przez osobę uprawnioną, które świadczenie chce otrzymywać. W związku z tym organ decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. uchylił decyzję przyznającą zasiłek pielęgnacyjny, a zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013r. ustalił, że pobrana z tego tytułu kwota w okresie od dnia 1.03.2006r. do 30.04.2012r. jest świadczeniem nienależnie pobranym. Zgodnie z art.30 ust.1 ustawy o ś.r. osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest zobowiązana do ich zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się, świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art.30 ust.2 pkt 1 u o ś.r.). Przepis ten formułuje definicję legalną wyrażenia "nienależnie pobrane świadczenie", przy czym na pojęcie to składa się element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku podstaw ustawowych do takiego działania, oraz element subiektywny, czyli szczególny stan świadomości (woli) osoby pobierającej takie świadczenie rodzinne. Ten ostatni składnik polega na intencjonalnym działaniu zmierzającym do naruszenia przepisów prawa wbrew udzielonemu danej osobie pouczeniu. Wyraża się on w konkretnym i celowym zachowaniu (działaniu albo zaniechaniu) tej osoby, dążącej z pełną świadomością lub godzącej się na uzyskanie nielegalnie pomocy finansowej ze środków publicznych. Innymi słowy, obowiązek zwrotu obciąża wyłącznie tego, kto przyjął świadczenie rodzinne w złej wierze, wiedząc że mu się ono nie należy. A zatem przepis art.30 ust.2 u.ś.r. wiąże zakwalifikowanie świadczenia jako nienależnie pobranego ze świadomością osoby, która świadczenie pobrała, iż świadczenie jej nie przysługuje. Tylko w takiej sytuacji świadczenie może być uznane za nienależnie pobrane, co umożliwia następnie żądanie jego zwrotu. W przypadku, gdyby brak było takiej świadomości uznanie przyznanego świadczenia za nienależnie pobrane należałoby ocenić jako naruszające art.30 ust.2 u ś.r. Uznać więc należy, iż na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek prawidłowego pouczenia osoby otrzymującej świadczenia o sytuacjach, w których nastąpić może brak prawa do ich pobierania. Jedynie w przypadku, w którym osoba pobierająca świadczenie celowo wprowadziła w błąd organy administracji publicznej, także przez zaniechanie, uzasadnione byłoby twierdzenie o konieczności dokonania zwrotu nienależnie pobranej kwoty. Analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że skarżący nie został prawidłowo pouczony na etapie składania wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego o niemożności równoczesnego pobierania dodatku pielęgnacyjnego. Pouczenie zamieszczone na formularzu wniosku o przyznanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który następnie spoczywa w urzędzie jako część akt sprawy, nie może być uznane za wystarczające. Podobnie, za niewystarczające, a przez to nieskuteczne, uznać należało pouczenie zawarte w samej decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, w zasadzie w decyzji tej brak jest odpowiedniego pouczenia. Nie ma także żadnego odrębnego pisma, ulotki wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru, która zawierałaby odpowiednie pouczenie zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. W decyzji o przyznaniu świadczenia (przytoczona jest treść art.25 i art.30 u o ś.r.) brak bowiem informacji, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Oznacza to, że nie można uznać, jak czynią to organy administracji publicznej, iż skarżący był prawidłowo powiadomiony o niemożności pobierania obu świadczeń. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pouczenie powinno być zawarte bezpośrednio w treści decyzji ustalającej prawo do świadczenia albo w odrębnej ulotce wydawanej stronie za potwierdzeniem odbioru, czyli w takiej formie, która umożliwia świadczeniobiorcy bezpośredni, wielokrotny dostęp do treści pouczenia. Pouczenie dotyczy bowiem zmian w stanie faktycznym w stosunku do stanu istniejącego w dacie przyznania świadczenia, [pobierający świadczenie musi mieć zatem pełną możliwość skonfrontowania zmian, jakie zaszły w jego przypadku, z treścią pouczenia (tak wyrok NSA z dnia 18.04.2013r., sygn. akt I OSK 1701/12, Lex nr 1336320). Należy mieć dodatkowo na względzie, iż skarżący jest osobą od wielu lat schorowaną, z orzeczonym trwałym znacznym stopniem niepełnosprawności ustalonym na stałe, istniejącym od lipca 2000r., wymaga stałej pomocy i opieki innej osoby, zaopatrzony jest w laskę i kołnierz ortopedyczny, ma ukończone 83 lata. W ocenie Sądu oznacza to, że kryteria oceny, prawidłowości pouczenia jej o niemożności pobierania dodatku pielęgnacyjnego i zasiłku pielęgnacyjnego winny zostać w odniesieniu do takiej osoby zawyżone. Skoro w ocenie Sądu udzielone stronie pouczenie okazało się nieskuteczne, nie sposób przyjąć, że pobierając jednocześnie konkurencyjne świadczenia skarżący działał w złej wierze. A tylko w takiej sytuacji świadczenie można byłoby uznać za nienależnie pobrane. Uzyskując dodatek pielęgnacyjny wraz z rentą miał prawo nie wiedzieć, iż pobierane świadczenie pielęgnacyjne wyklucza możliwość pobierania tego dodatku. Organ nie udowodnił, iż skarżący pobierał oba świadczenia świadomie, w złej woli. Nadto organ nie ustalił, w jaki sposób zwrot pobranych świadczeń miałby wpływ na okoliczności takie jak wiek skarżącego, stan zdrowia, jego sytuację życiową, czy pomimo dokonania zwrotu będzie w stanie zaspokoić swoje niezbędne potrzeby bytowe i żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka. Poza tym z akt sprawy nie wynika, czy skarżący nadal pobiera dodatek pielęgnacyjny. W aktach administracyjnych brak również decyzji WBE w P. o przyznaniu skarżącemu prawa do dodatku pielęgnacyjnego. Organ ustalając sytuację skarżącego oparł się wyłącznie na piśmie WBE z dnia [...].04.2012r. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270) uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy powinny uwzględnić dotychczasowe uwagi Sądu, zwłaszcza te, odnoszące się do właściwego rozważenia zasadności dalszego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń. O wykonalności Sąd orzekł na podstawie art.152 powyższej ustawy.