I OSK 1625/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 50/14 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi E. W. na pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 21 lutego 2014 r. (sygn. akt III SA/Łd 50/14) odrzucił wniesioną przez E. W. skargę na pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Powyższe postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: E. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe, którego podstawę prawną stanowił przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 223 poz. 1458 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Ł. wniósł o jej odrzucenie, podnosząc, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną ani czynnością z zakresu administracji publicznej, które podlegałyby kognicji sądu administracyjnego. Odrzucając skargę – na podstawie 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że rozpoznanie sprawy leży poza jego kognicją. W uzasadnieniu swego postanowienia Sąd Wojewódzki stwierdził, że sprawa objęta skargą nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w której organ rozstrzyga o prawach i obowiązkach obywatela. Kognicji sądów administracyjnych nie zostały poddane sprawy ze stosunku pracy. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje możliwości wniesienia skargi na pismo, stanowiące oświadczenie woli organu - pracodawcy, w przedmiocie przeniesienia na inne stanowisko służbowe. Zgodnie zaś z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. E. W. w skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższe postanowienie w całości, zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 3 §2 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. jest pismem, a nie decyzją administracyjną i wobec tego przyjęto, że skarga jest niedopuszczalna, a przedmiot sprawy jak i skarga nie mieszczą się w katalogu określonym w art. 3 § 2 P.p.s.a.; - niezgodne z rzeczywistą treścią skargi z dnia 19 grudnia 2013 r. określenie jej przedmiotu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który bezpodstawnie uznał, że przedmiotem tym jest przeniesienie na inne stanowisko, gdy tymczasem przedmiotowa skarga z dnia 19 grudnia 2013 r. dotyczy wznowienia postępowania administracyjnego; - naruszenie art. 54 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) przez jego niezastosowanie. Uznanie decyzji Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. za "pismo". W konsekwencji nieuwzględnienie, iż skarżąca, zatrudniona od 1 sierpnia 2008 r. na podstawie mianowania decyzją administracyjną Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...], pozostawała do dnia [...] stycznia 2012 r. pod ochroną przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z ze zm.); - nieuwzględnienie art. 7 ww. ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.) według którego, do mianowanych pracowników samorządowych powinno się zastosować odpowiednio przepisy ustawy o pracownikach urzędów państwowych. W szczególności art. 38 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 ze zm.), który powinno się zastosować do skarżącej, dotyczący przeniesienia na inne stanowisko lub zlecenia wykonania innej pracy pracownikowi mianowanemu wymagający formy decyzji od której przysługuje Skarga do Sądu Administracyjnego na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca kasacyjnie wnosiła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że E. W. – na podstawie przepisów ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, ze zm.) - z dniem 1 sierpnia 2008 r. została mianowania na stanowisko urzędnicze. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) stosunek pracy pracowników, zatrudnionych na podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie o pracownikach samorządowych z 1990 r. (na podstawie decyzji), przekształcił się dopiero z dniem 1 stycznia 2012 r. w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Prezydent Miasta Ł. z pominięciem ww. przepisu, w dniu 16 sierpnia 2011 r., przekształcił stosunek pracy z mianowania na umowę o pracę na czas nieokreślony, naruszając w ten sposób powyższy przepis. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że w świetle art. 7 ustawy o pracownikach samorządowych z 1990 r., do mianowanych pracowników samorządowych stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953 z ze zm.), w tym przepisu art. 38 tego aktu, na mocy którego rozpatrywanie sporów o roszczenia urzędników ze stosunku pracy, w zakresie m. in. przeniesienia lub zlecenia innej pracy następuje w formie decyzji, od której przysługuje pracownikowi mianowanemu skarga do sądu administracyjnego na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przeniesienie skarżącej kasacyjnie na inne stanowisko jest zatem decyzją, podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Zaznaczono przy tym, że Sąd I instancji błędnie określił przedmiot skargi, bowiem w ww. piśmie skarżąca wnosiła o przywrócenie terminu do złożenia skargi celem wznowienia postępowania, z uwagi na niepouczenie jej o możliwości złożenia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wskazano również, że ww. organ w swojej decyzji jednostronnie i władczo ukształtował sytuację prawną skarżącej kasacyjnie. Skutkiem ww. mianowania było powstanie stosunku służbowego o charakterze administracyjno – prawnym. Sąd Pracy nie może kontrolować decyzji administracyjnej wydanej przez organ w stosunku do E. W., która kształtowała jej sytuację prawną. Skarżąca kasacyjnie, w złożonym w dniu 18 czerwca 2014 r. piśmie procesowym, do którego dołączyła odpis wyroku Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] stycznia 2013 r. (sygn. akt [...]), na mocy którego oddalono apelację E. W. od wyroku Sądu Rejonowego dla Ł. w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym oddalono powództwo E. W. przeciwko Urzędowi Miasta Ł. o uznanie za bezskuteczne przeniesienie na inne stanowisko, wskazywała, że Sąd Okręgowy w uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, iż nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem zarządzeń, regulaminów i decyzji Prezydenta Miasta z przepisami o pracownikach samorządowych i przepisami ustawy o finansach publicznych wskazując, że ww. kompetencja przysługuje sądom administracyjnym. Prezydent Miasta Ł., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wskazywał, że podniesione przez E. W. zarzuty są niezasadne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Ich ocena w pierwszej kolejności wymaga zaakcentowania, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena wniesionej przez E. W. skargi, także pod kątem ustalenia swojej, właściwości, była determinowana zakreślonym w tym piśmie przedmiotem sprawy. W tym przypadku skarżąca w ww. piśmie procesowym wyraźnie zaznaczyła, że dotyczy ono pisma Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] (nazwanego przez E. W. w skardze decyzją) w przedmiocie przeniesienia skarżącej na inne stanowisko służbowe. W uzasadnieniu skargi strona zaś podnosiła, że owej "decyzji" zarzuca naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym jego wznowienie. Nie można zatem uznać, że Sąd I instancji nieprawidłowo ustalił przedmiot sprawy, skoro z treści skargi ewidentnie wynika czego ona dotyczy. Odnosząc się do pozostałych podniesionych przez skarżąca kasacyjnie zarzutów, zmierzających w istocie do podważenia stanowiska Sądu Wojewódzkiego, iż owe pismo nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, należało również uznać je za nieuzasadnione. Pismo Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nie stanowi bowiem aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a., podlegającego kontroli sądowoadministracyjnej. Wprawdzie skarżąca kasacyjnie została mianowania na stanowisko urzędnicze – na podstawie decyzji wydanej w trybie przepisów obowiązującej wówczas ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, ze zm.) to jednak przeniesienie jej na inne stanowisko nastąpiło w okresie obowiązywania ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), która w art. 54 ust. 2 przewidziała obowiązek stosowania zawartej w niej przepisów również do pracowników samorządowych mianowanych, z tym zastrzeżeniem, że do dnia 31 grudnia 2011 r. w stosunku do tych pracowników, należało stosować dotychczasowe przepisy dotyczące wynagrodzeń (art. 59 ust. 2 tego aktu). Na dokonywaną przez Sąd I instancji ocenę nie mogła mieć zatem okoliczność, wskazania przez ustawodawcę w ustępie 1 ww. przepisu, że stosunek pracy osób zatrudnionych na podstawie mianowania na zasadach określonych w ustawie z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593, ze zm.) przekształca się z dniem 1 stycznia 2012 r. w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Brak było również, z powyższego powodu, podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zastosowanie mógł odnaleźć art. 7 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych a tym bardziej nie można było rozważać, czy odsyłał on do stosowania art. 38 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 86, poz. 953, ze zm.). Obowiązek stosowania przepisów "nowej" ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych uprawniał zatem Prezydenta Miasta Ł. do przeniesienia skarżącej kasacyjnie – w związku z reorganizacją urzędu - na inne stanowisko odpowiadające jej kwalifikacjom, poddając w tym zakresie wszystkie spory do rozstrzygnięcia właściwym sądom pracy - na podstawie art. 43 ust 2 tego aktu. Powyższe zaś wyłączało kognicję sądu administracyjnego w rozpatrywanym przypadku, co zresztą pośrednio potwierdziła sama skarżąca kasacyjnie, przedkładając wyrok Sądu Okręgowego w Ł.z dnia [...] stycznia 2013 r., na mocy którego oddalono jej apelację od wyroku Sądu Rejonowego dla Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., którym oddalono powództwo E. W. przeciwko Urzędowi Miasta Ł. o uznanie za bezskuteczne przeniesienie na inne stanowisko. Oddalenie ww. powództwa, a następnie apelacji powódki oznaczało bowiem, że sądy powszechne obu instancji rozpatrywały sprawę pod względem merytorycznym, a zatem uznały w tej sprawie swoją właściwość. Powyższe w konsekwencji zaś uzasadniało odrzucenie skargi w rozpoznawanej sprawie. Biorąc zatem pod uwagę, że wniesiona skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ zgodnie z art. 209 P.p.s.a. o zwrocie kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Zgodnie z powyższą zasadą Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany jest rozstrzygać o kosztach postępowania kasacyjnego w orzeczeniu wydanym w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej od wyroku, natomiast w niniejszej sprawie została rozpoznana skarga kasacyjna od postanowienia o odrzuceniu skargi.