II GSK 1239/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie NSA Zofia Borowicz Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 21 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 3/14 w sprawie ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu spożywania napojów alkoholowych w niektórych miejscach na terenie miasta i gminy N. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miejskiej w N. na rzecz Wojewody D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. (dalej: WSA we W. lub Sąd I instancji), sygn. akt III SA/Wr 3/14, po rozpoznaniu skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]: 1) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądził od Gminy N. na rzecz Wojewody zwrot kosztów zastępstwa procesowego; 3) określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. Rada Gminy i Miasta N. ustaliła maksymalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na 55 punktów (§ 1 uchwały). W dniu [...] grudnia 2011 r. Rada Miejska w N. podjęła zaskarżoną uchwałę w sprawie zmiany w uchwale nr [...] Rady Gminy i Miasta N. z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie określenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży, zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz wprowadzenia zakazu spożywania napojów alkoholowych w niektórych miejscach na terenie miasta i gminy N. W § 1 ww. uchwały zmieniono § 1 uchwały [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w ten sposób, że otrzymał on brzmienie: "Ustala się maksymalną liczbę punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży na terenie gminy i miasta N. w ilości 50 punktów, w tym do 10 punktów w N." W podstawie prawnej uchwały powołano się na art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473, dalej: u.w.t.). Wojewoda D., w oparciu o art. 93 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, dalej: ustawa o samorządzie gminnym lub u.s.g.) oraz art. 50 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) złożył skargę do WSA we W., w której wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]. W ocenie organu z art. 12 ust. 1 i ust. 4 u.w.t. nie można wywieść uprawnienia rady gminy do wyznaczania w drodze uchwały obszarów (sektorów) na terenie gminy, dla których ustala się odrębną (różną) ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Art. 12 ust. 1 u.w.t. dopuszcza jedynie, aby rada gminy określiła w drodze uchwały liczbę określonych punktów sprzedaży dla terenu gminy (miasta), jako całości, a nie dla jej poszczególnych czy wybranych części. Powyższa wykładnia znajduje potwierdzenie w unormowaniu zawartym w treści art. 7 Konstytucji. Ponadto organ zwrócił uwagę, że fakt określenia różnej ilości punktów sprzedaży alkoholu w poszczególnych bądź w wybranych rejonach Gminy, w szczególności, gdy brak jest w tym względzie wyraźnego upoważnienia ustawowego, może powodować zróżnicowanie sytuacji podmiotów ubiegających się o uzyskanie właściwego zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Podmiot spoza obrębu Miasta będzie miał większe szanse na uzyskanie zezwolenia aniżeli ten, który będzie się ubiegał o uzyskanie zezwolenia w samym Mieście. Zatem nastąpi ograniczenie praw podmiotów wyrażających chęć podjęcia określonego rodzaju działalności na terenie miasta. Zatem zaskarżoną uchwałą ograniczono uprawnienia podmiotu ubiegającego się o wydanie zezwolenia, wynikające z art. 12 ust. 1 ustawy. Wojewoda D. uznał, że skoro kwestionowany jest zapis uchwały, który stanowi jej jedyny merytoryczny element, to zasadne jest stwierdzenie nieważności całości uchwały. Organ podniósł także, że w niniejszej sprawie bez znaczenia jest fakt, że zaskarżona uchwała utraciła moc wraz z wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], bowiem skarżona uchwała w okresie od dnia jej wejścia w życie do dnia utraty przez nią mocy obowiązującej była wykonywana. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie. WSA we W. stwierdził, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, w szczególności wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 12 ust. 1 u.w.t., co uzasadniało uwzględnieniem skargi Wojewody i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym a skarga do WSA została złożona przez organ nadzoru po upływie terminu do stwierdzenia nieważności uchwały w trybie postępowania nadzorczego. Zdaniem Sądu I instancji, fakt uchylenia zaskarżonej uchwały przez nowo podjętą uchwałę z dnia [...] grudnia 2012 r. nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w niniejszej sprawie. Sąd podzielił dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez ów sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Z powyższych względów Sąd uznał, iż należy dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w dacie uchwalania tego aktu. Sąd I instancji podzielił ustalenia organu, że Rada Miejska podejmując przedmiotowy akt prawa miejscowego wykroczyła poza granice upoważnienia wynikającego z art. 12 ust. 1 u.w.t. Z treści zapisów art.12 ust. i ust.4 u.w.t. nie można wywieść uprawnienia rady gminy do wyznaczania w drodze uchwały obszarów (sektorów) na terenie gminy, dla których ustala się odrębną (różną) ilość punktów sprzedaży napojów alkoholowych. Przepis ten dopuszcza jedynie, aby rada gminy określiła w drodze uchwały liczbę określonych punktów sprzedaży dla terenu gminy (miasta) jako całości, a nie dla jej poszczególnych czy wybranych części. Powołana wykładania art. 12 ust. 1 u.w.t. znajduje potwierdzenie w unormowaniu zawartym w treści art. 7 Konstytucji, Sąd I instancji za prawidłowe uznał stanowisko organu nadzoru, że pomimo braku podstaw Rada zróżnicowała sytuację podmiotów działających na terenie tej samej gminy. Według art. 12 ust. 4 ustawy liczba punktów sprzedaży oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Kryterium to odnosi się jedynie do liczby punktów sprzedaży w ujęciu globalnym, dotyczącym całego obszaru gminy, a nie poszczególnych jej części. W tym kontekście nie daje ono podstaw do wprowadzania ograniczeń sprzedaży alkoholu w zależności od rejonizacji. Gmina wraz z miastem stanowią jedno terytorium. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miejska w N. Wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 1 oraz art. 12 ust. 4 u.w.t. w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwą wykładnię wyrażającą się wadliwym uznaniem, iż powyższe regulacje nie stanowią podstawy dla Rady do: a) ustalenia liczby punktów sprzedaży alkoholu na terenie Gminy N., b) ustalenia podziału ustalonych punktów sprzedaży poprzez określenie liczby sprzedaży alkoholu na terenie N. w liczbie 10 - mimo że powyższe regulacje prawne przy dokonaniu należytej ich wykładni dowodzą legitymacji prawnej (kompetencji ustawowej) strony przeciwnej do dokonania regulacji normatywnej o treści zawartej w uchwale z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zaskarżonej przez organ nadzoru. Według skarżącej kasacyjnie, Rada miała kompetencje zarówno do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów na terenie całej gminy, co wynika wprost z art. 12 ust.1 u.w.t., jak i do uchwalenia liczby punktów sprzedaży alkoholu w N., co z kolei wynika z art. 12 ust.4 u.w.t., gdzie jest mowa o usytuowaniu miejsc sprzedaży. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, nawet jeżeli przyjąć, że ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie ustala żadnych reguł, co do podziału punktów na tereny miasta i pozostałe tereny gminy, to tym bardziej Rada Miejska jest uprawniona do dokonania samodzielnego ustalenia w tym zakresie w oparciu o delegacje generalną wynikającą z art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto Rada w dalszym ciągu zarzuca, że wyrokowanie w przedmiotowej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe, bowiem zaskarżona uchwała została uchylona na skutek wejścia w życie uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda D., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co oznacza, że podstawą jej rozpoznania jest stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji. Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię przepisów art. 12 ust.1 oraz art. 12 ust.4 u.w.t. w zw. z art. 18 ust.1 u.s.g. a także wyrokowanie w sprawie, podczas gdy – zdaniem skarżącej - wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed WSA we W. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym wyrokiem WSA we W. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w tym zakresie z oceną legalności uchwały dokonaną przez Sąd I instancji. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: Rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży. Stosownie do art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: Rada gminy ustala w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Zgodnie z art. 12 ust.4 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi: Liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust.1 oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Według art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym: Do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu najdalej idącego wskazać należy, że nie jest trafny pogląd skarżącej kasacyjnie Rady o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą Wojewody D. W świetle ugruntowanego orzecznictwa oraz poglądów doktryny, na które zasadnie zwrócił uwagę WSA we W., zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy. Nie jest także bez znaczenia, jak prawidłowo zaakcentowano w zaskarżonym wyroku, że prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] stycznia 2013 r. wyeliminowano § 2 ww. uchwały z [...] grudnia 2012 r. o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr [...]. Zatem uchylenie zaskarżonej do WSA we W. uchwały Rady Miejskiej w N. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] na skutek wejścia w życie uchwały z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] nie powoduje, wbrew stanowisku Rady, że postępowanie przed Sądem I instancji było bezprzedmiotowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów kasacyjnych w kolejności jak w jej petitum należy podnieść, że treść delegacji ustawowej wynikającej z przepisów art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie budzi wątpliwości i wynika z niej, że rada gminy upoważniona jest do ustalenia po pierwsze - liczby punktów sprzedaży określonych napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) zaś po drugie - zasad usytuowania ich na terenie gminy. Przepis art. 12 ust. 1 omawianej ustawy dopuszcza jedynie, aby rada określiła w drodze uchwały liczbę punktów sprzedaży dla terenu gminy (miasta), jako całości. Tak też wyłożył ten przepis Sąd I instancji. Z kolei upoważnienie do ustalenia "zasad usytuowania miejsc" podlegać musi ścisłej wykładni językowej (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2007 r. sygn. akt II GSK 81/07). Usytuowanie miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych to nic innego jak rozmieszczenie w terenie względem miejsc chronionych, to jest objętych bezwzględnym zakazem sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych uregulowanym wprost w przepisach art. 14 ust. 1 do ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Z tego względu za chybione należy uznać argumenty skarżącej kasacyjnie Rady, że zapis ustalający przydział liczby 10 punktów dla miasta N. został podjęty w oparciu o art. 12 ust. 4 wzmiankowanej ustawy, co oznacza, że ww. liczba punktów sprzedaży jest odpowiednikiem usytuowania miejsc sprzedaży. Jak zasadnie podnosi Sąd I instancji, liczba punktów sprzedaży oraz ich usytuowanie powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Jest to jedyne kryterium, które może mieć jakikolwiek wpływ na ustalenie ilości przewidywanych zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Odnosi się ono jedynie do liczby punktów sprzedaży w ujęciu całościowym, dotyczącym całego obszaru gminy/miasta, a nie poszczególnych jej części. W tym kontekście nie daje ono podstaw do wprowadzania ograniczeń sprzedaży alkoholu w zależności od rejonizacji. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego jej w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonaniem przepisów ustaw. Zatem określenie liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, jak i w miejscu sprzedaży dla poszczególnych bądź ściśle określonych terenów danej gminy byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdyby norma kompetencyjna stanowiła wprost o takiej możliwości. Realizując bowiem kompetencję, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Art. 12 ust.1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi w powiązaniu z kolejnymi przepisami tej ustawy nie przewiduje takiej możliwości. Z uwagi na to, że przepis art. 12 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi lex specjalis do art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także poglądu skarżącej kasacyjnie, że Rada Miejska w N. była władna dokonać ustalenia liczby punktów sprzedaży w ilości 10 na terenie miasta N. w oparciu o art. 18 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji należy stwierdzić, że zakwestionowane uregulowanie zawarte w § 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. zostało wydane z przekroczeniem kompetencji przyznanych w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Ponieważ zapis zawarty w § 1 powyższej uchwały stanowi jedyny jej merytoryczny element, prawidłowo Sąd I instancji uczynił stwierdzając nieważność całej uchwały. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 490).