II OSK 1934/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj po rozpoznaniu w dnia 30 lipca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. akt IV SAB/Wa 218/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi J. C. na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie załatwienia sprawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 24 lutego 2014 r., sygn. IV SAB/Wa 218/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J. C. na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w przedmiocie załatwienia sprawy. W uzasadnieniu postanowienia podano, że w piśmie z dnia [...] października 2013 r. J. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Zarzucił, że Urząd represjonuje skarżącego, narusza prawa człowieka, doprowadza go do bezbronności oraz będzie celowo utrudniał prowadzenie sprawy w Sądzie. W ocenie skarżącego organ wydając w sprawie cztery decyzje ( dwie w roku 2004 r. oraz dwie w 2013 r.) posługiwał się nieprawdziwymi i bezprawnymi postanowieniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w dodatku Urząd pomijał i nierozpoznawał oczywistych dowodów represji i prześladowań skarżącego. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Ponadto zgodnie z § 3 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie przez J. C. skarga na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych ma charakter skargi powszechnej określonej przepisami działu VIII k.p.a. Przedmiotem tej skargi, zgodnie z art. art. 227 i następne k.p.a. mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zdaniem Sądu ze skargi wynika, że skarżący kwestionuje bezczynność organu polegającą na nieprawidłowym, nierzetelnym oraz sprzecznym z prawem załatwieniem jego spraw. Podnosi, że w przypadku załatwiania jego sprawy dochodzi na naruszenia praworządności (praw człowieka). Skarżący nie wskazał przy rozpoznawaniu jakiej sprawy organ pozostaje w bezczynności i od jakiego momentu ta bezczynność trwa. Wobec tego Sąd uznał, że skarga dotyczyła sposobu działania Urzędu. Wobec powyższego Sąd podniósł, że działania administracji publicznej będące przedmiotem tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Pogląd, że do skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII k.p.a. nie ma zastosowania sądowa kontrola administracji publicznej, a skargi takie podlegają odrzuceniu jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1110/04, LEX nr 171200, postanowienie z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09). W skardze kasacyjnej J. C., reprezentowany przez adwokat A. K., zaskarżył powyższe postanowienie w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi J. C. jako niedopuszczalnej z innych przyczyn, w związku z wadliwym potraktowaniem skargi J. C. jako skargi powszechnej i błędnym ustaleniem, jakoby Skarżący nie wskazał przy rozpoznawaniu jakiej sprawy organ pozostaje w bezczynności pomimo, że z treści skargi wynika w sposób oczywisty, że dotyczy ona konkretnego postępowania w sprawie IV Ko 257/13, i sam organ nie miał w tym zakresie żadnych wątpliwości, czemu dał wyraz w odpowiedzi na skargę w której odnosił się do sprawy IV Ko 257/13, a zatem pomimo, że skarga ta była dopuszczalna na gruncie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. sprawa powinna zostać rozstrzygnięta z wykorzystaniem akt sprawy IV Ko 257/13, które chociaż znajdują się w Sądzie I instancji, to nie zostały załączone do przedmiotowego postępowania, co czyniło niemożliwym dla pełnomocnika z urzędu zapoznanie się ze sprawą IV Ko 257/13, by prawidłowo realizować prawo pomocy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i odmówienie kontroli sądowej działań organu polegających na bezczynności w sprawie IV Ko 257/13, w związku z wadliwym potraktowaniem skargi J. C. jako skargi powszechnej, a nie skargi na bezczynność organu w konkretnej sprawie IV Ko 257/13, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również z ostrożności procesowej (chociaż skarga J. C. nie jest skargą powszechną); 3) art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a. poprzez aprioryczne przyjęcie, że nie podlegają kontroli sądów administracyjnych wszelkie działania administracji publicznej będące przedmiotem skarg powszechnych, podczas gdy takie działania mogą mieścić się w formach podlegających kontroli sądowej na mocy art. 3 § 2 pkt 4 lub pkt 8 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec przedstawionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do rozstrzygnięcia Sądowi I instancji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji wadliwie potraktował skargę jako skargę powszechną w rozumieniu przepisów działu VIII ustawy z 14/06/1960 Kodeks postępowania administracyjnego. Wbrew ustaleniom Sądu I instancji ze skargi J. C. z dnia [...] października 2013 wynika bowiem, że dotyczy ona sprawy o sygn. akt IV Ko 257/13 (k. 2 na górze, z akt IV SAB/Wa 218/13). Skarżący zarzucił zatem bezczynność organu w konkretnej sprawie. W odpowiedzi na tą skargę organ - Urząd do spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych również powołał się na sygnaturę sprawy IV Ko 257/13, twierdząc, że bezczynność w powyższej sprawie nie istnieje. Skarżący podniósł, iż organ wskazał Sądowi, że, cyt.: "(...) Akta sprawy zostały przekazane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wraz z odpowiedzią na skargę Pana J. C. z dnia [...].10.2013r. (sygn. akt IV KO 257/13)". Skarżący podniósł, że Sąd I instancji sam stwierdził, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 2-4a. Skoro zatem J. C. zarzuca w skardze bezczynność organu w sprawie IV Ko 257/13, a Sąd I instancji ma informację od organu, że w sprawie tej została wydana decyzja administracyjna, to powinien poddać kontroli sądowej sprawę J. C., do czego zobowiązuje art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a. Tym samym, odmawiając poddania sprawy J. C. kontroli sądowej Sąd I instancji naruszył art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z ostrożności procesowej w skardze kasacyjnej podniesiono, że chociaż skarga J. C. nie jest skargą powszechną w rozumieniu art. 227 k.p.a., to nawet gdyby taką skargą była, Skarżącemu niezadowolonemu ze sposobu załatwienia takiej skargi powinno przysługiwać prawo do skontrolowania przez sąd administracyjny zarzucanych organowi czynności niezgodnych z prawem, o ile te czynności dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 tej ustawy, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – powołany przez stronę - stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dotyczy skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 a. W niniejszej sprawie skarżący zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, że jego skarga na bezczynność Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych nie ma charakteru skargi podlegającej kognicji sądów administracyjnych na postawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika domniemanie drogi sądowej oraz zakaz zawężającej wykładni przepisów gwarantujących jednostce prawo do sądu (zob. R. Mikosz, M. Zirk-Sadowski, Granice prawa do sądu administracyjnego w Rzeczypospolitej Polskiej, ZNSA 2007, nr 3, s. 37). Tym samym każdy obywatel, którego prawa lub wolności zostały naruszone, ma zapewniony dostęp do sądu. Z powyższych gwarancji konstytucyjnych wynikają określone konsekwencje dla orzekającego sądu administracyjnego. Sąd, odrzucając skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., w sytuacji istnienia sprawy mogącej podlegać kontroli judykatury, obowiązany jest nie tylko wyczerpująco wykazać własną niewłaściwość w sprawie, ale także w takim przypadku wskazać w uzasadnieniu orzeczenia sąd właściwy do rozpoznania sprawy. Nie wolno bowiem organowi wymiaru sprawiedliwości doprowadzić do sytuacji, w której twierdzenia jednostki o naruszeniu jej praw lub wolności miałyby pozostać poza efektywną kontrolą sądową. Niedopuszczalne jest zatem odrzucenie skargi na akt lub czynność (bezczynność) ingerującą na jakiejkolwiek płaszczyźnie w prawa, wolności lub obowiązki jednostki bez wskazania, w jaki inny sposób, niż przed sądem administracyjnym, akt ten lub czynność (bezczynność) może podlegać kontroli co do zgodności z prawem. Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odrzucenie skargi wniesionej do sądu administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, jeżeli istnieje jasny przepis (lub przepisy) statuujący inny sąd jako właściwy, a w konsekwencji sąd administracyjny – jako niewłaściwy, w istniejącej realnie sprawie. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł jedynie, że skarga wniesiona w tej sprawie nie podlega właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że skarżący nie wskazał w jakiej sprawie organ pozostaje w bezczynności i od jakiego momentu ta bezczynność trwa. Wbrew twierdzeniom Sądu skarżący podał w skardze czego sprawa dotyczy. Wprawdzie jednocześnie wskazał, że sprawa dotyczy czterech decyzji : z dnia [...] stycznia 2004 r., [...] lutego 2004 r., [...] sierpnia 2013 r. i [...] września 2013 r., to jednak rzeczą Sądu I instancji - przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy - będzie ocena czy organ pozostaje w bezczynności, czy też nie pozostaje w bezczynności, bo wydał decyzję w określonej sprawie. Zaznaczyć należy, iż w odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o oddalenie skargi J. C., gdyż bezczynność w sprawie nie istnieje bowiem organ wydał decyzję. A mianowicie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. , Nr [...] utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] września 2013 r., Nr [...] Kierownik Urzędu orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie uchylenia decyzji własnej w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień kombatanckich określonych w ustawie z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 400). Nadto z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie zarejestrowane są inne skargi J. C., a w szczególności skarga na decyzję Kierownika Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] września 2013 r. Jest to istotne, gdyż sformułowania zawarte w skardze J. C. mogą wskazywać, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem organu i kwestionuje wydaną decyzję. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obciąża obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy ze skargi J. C. na bezczynność organu. W tym stanie rzeczy podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Odnosząc się zaś do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zwrot kosztów postępowania, należy wskazać, że nie może być on na tym etapie uwzględniony, albowiem w przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określono podstawy prawnej do zasądzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie sądu pierwszej instancji kończące postępowanie w sprawie (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4.02.2008 r., I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008, /2/23), a takim jest postanowienie o odrzuceniu skargi. Koszty postępowania kasacyjnego, jako koszty postępowania niezbędne do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.), mogą być natomiast uwzględnione przez sąd pierwszej instancji w razie uwzględnienia skargi. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego