II GSK 1806/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Karol Sienkiewicz po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 769/13 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na decyzję Zarządu Województwa M. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K.; 2. zasądza od Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. na rzecz Zarządu Województwa M. 4 350 (cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 769/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: Sąd I instancji lub WSA w K.) po rozpoznaniu skargi Miasta i Gminy U. M. na decyzję Zarządu Województwa M. (dalej: Zarząd) z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji rozwojowej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 12 marca 2013 r.; określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonywane oraz zasądził od Zarządu na rzecz Miasta i Gminy U. M. zwrot kosztów postępowania. Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: W dniu [...] września 2009 r. pomiędzy Zarządem działającym, jako Instytucja Zarządzająca M. Regionalnym Programem Operacyjnym (IZ MRPO) a Gminą U. M. została zawarta umowa o dofinansowanie projektu pn. "Budowa zespołu basenów w M., jako uzupełnienie kompleksowej oferty turystyczno-rekreacyjnej uzdrowiska w celu zwiększenia ruchu turystycznego". Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] Zarząd zobowiązał Gminę U. M. do zwrotu dotacji rozwojowej w kwocie 73.885,39 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia przekazania środków, tj. [...] grudnia 2009 r. do dnia dokonania zwrotu. Zdaniem organu, dokonany opis przez skarżącą przedmiotu zamówienia narusza art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, dalej: p.z.p., a w konsekwencji prowadzi także do naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p. czyli zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, co skutkuje koniecznością nałożenia korekty finansowej w wysokości 5% dla wydatków kwalifikowanych objętych umową o dofinansowanie projektu. Podstawę prawną wymierzenia korekty stanowił art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm., dalej: u.z.p.p.r.), zaś samo wymierzenie korekty zostało dokonane zgodnie z Tabelą 4 pkt 3 Taryfikatora tj. dokument pn. "wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE" wydany przez Ministra ds. Rozwoju Regionalnego. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję. Materialnoprawną podstawę decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r stanowiły w szczególności przepisy: art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r., art. 211 ust. 4b w związku z art. 211 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm., dalej: u.f.p. z 2005 r.) oraz § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu. Zarząd stwierdził, że w sytuacji wykrycia nieprawidłowości IZ MRPO zobligowana jest do ustalenia wysokości a następnie nałożenia korekty finansowej, co wynika z art. 26 ust 1 pkt 15a u.z.p.p.r., zaś w art. 26 ust 1 pkt 15a tej ustawy została przewidziana inna kompetencja IZ MRPO, upoważnienie do prowadzenia procedury zwrotu środków. Według organu, z powyższego wynika zatem, że kompetencje zawarte w art. 26 ust 1 pkt 15 i pkt 15a u.z.p.p.r. wzajemnie się uzupełniają. Miasto i Gmina U. M. wniosła skargę do WSA w K. na powyższe rozstrzygnięcie domagając się uchylenia zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji Zarządu z dnia [...] marca 2013 r. W odpowiedzi na skargę Zarząd podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. WSA w K. uwzględnił skargę Gminy U. M. i uchylił obie decyzje z przyczyn procesowych. W ocenie Sądu I instancji, niepoprzedzenie zaskarżonej decyzji ostateczną decyzją w przedmiocie ustalenia korekty finansowej, wydaną na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że skarżąca negowała w toku postępowania zasadność i sposób obliczania korekty finansowej, a poprzez niewydanie odrębnej decyzji o dokonaniu korekty finansowej, z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia, pozbawiono stronę możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu w ramach postępowania przed organami administracyjnymi i w ramach ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd, reprezentowany przez radcę prawnego. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w K. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi stosownie do art. 174 pkt. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § i pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15a u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż decyzja o zwrocie przyznanego dofinansowania w przypadku naruszenia przez beneficjenta obowiązujących procedur powinna zostać poprzedzona wydaniem przez instytucję zarządzającą w odrębnym postępowaniu decyzji administracyjnej w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty; art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15 u.z.p.p.r. poprzez przyjęcie, iż wydanie przez instytucję zarządzającą programem operacyjnym decyzji o zwrocie przyznanego dofinansowania jest uzależnione od uprzedniego wydania w odrębnym postępowaniu administracyjnym decyzji o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; 3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ) p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 9 w zw. z art. 207 ust. 1 pkt. 2 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o zwrocie dofinansowania w przypadku stwierdzenia, że zostało ono wykorzystane z naruszeniem procedur, o którym mowa w art. 184 u.f.p. powinno być poprzedzone wydaniem decyzji administracyjnej o ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, a w konsekwencji brak takiej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy; 4) art. 145 § 1 pkt. 1) lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. stwierdzenie naruszenia przez Zarząd (IZ MRPO) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, podczas gdy wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył ww. przepisów, a zaskarżone decyzje zawierały prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności kontrolowanego postępowania. Skargę kasacyjną w granicach, której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Z podniesionych zarzutów wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie odnosi się do kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa M. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich wyraził pogląd, że decyzja administracyjna w przedmiocie zwrotu środków, o której mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych powinna być poprzedzona decyzją w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty wydaną na podstawie art. 98 Rozporządzenia nr 1083/2006 w związku z art. 26 ust.1 pkt 15b u.z.p.p.r. W konsekwencji WSA w K. stwierdził, że konieczność wydania decyzji w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powoduje, iż postępowanie w sprawie powinno być przeprowadzone ponownie. Z tych względów Sąd I instancji uznał, że zarówno zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja Zarządu nie są zgodne z prawem i uchylił obydwa rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Powyższa kwestia, stanowiąc przedmiot rozbieżności w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, została ostatecznie rozstrzygnięta w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, w której stwierdzono, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o której mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r., nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że porównanie przesłanek korekty, określonych ogólnie w art. 98 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 7 Rozporządzenia nr 1083/2006 i szczegółowo w umowie wzorcowej (naruszenia prawa zamówień publicznych) z przesłankami zwrotu środków przyznanych umową o dofinansowanie projektu, wskazanymi w art. 207 ust. 1 u.f.p. (m.in. wykorzystanie środków z naruszeniem obowiązujących procedur), uzasadnia twierdzenie, że korekta i zwrot dotyczą tego samego stanu faktycznego - tych samych nieprawidłowości popełnionych przez określonego beneficjenta w związku z realizacją przez niego projektu objętego dofinansowaniem. W związku z tymi naruszeniami podmiot przyznający dofinansowanie dokonuje korekty (wylicza kwotę podlegającą "potrąceniu" z przyznanego dofinansowania) i domaga się jej zwrotu. Innymi słowy, korekta ma ścisły związek z instytucją zwrotu środków przeznaczonych na dofinansowanie projektów. W uchwale tej podkreślono również, że jakkolwiek ustalenie korekty rodzi bezpośrednio publicznoprawne zobowiązanie do jej zwrotu, co mogłoby uzasadniać przypisanie mu formy decyzji administracyjnej, to jednak użycie w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. określenia "ustalanie i nakładanie" korekty, z punktu widzenia zarówno semantycznego, jak i prawnego, nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do twierdzenia, że owo ustalenie i nałożenie powinno mieć formę decyzji administracyjnej, zwłaszcza gdy następuje w ramach stosunku cywilnoprawnego. Za przypisaniem ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej formy decyzji administracyjnej nie przemawiają również względy aksjologiczne i celowościowe. Takie rozwiązanie nie przyczyni się bowiem do sprawniejszego wykonywania zadań administracji publicznej, wręcz przeciwnie, funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczących korekty i zwrotu spowodowałoby komplikacje procesowe związane ze współistnieniem dwóch decyzji dotyczących w zasadzie tego samego przedmiotu. Nie jest to też niezbędne ze względu na ochronę praw beneficjenta. Ochronę tę beneficjent znajduje bowiem na drodze kwestionowania decyzji o zwrocie, której elementem stanu faktycznego jest dokonana korekta finansowa. W konkluzji uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji, również korekta podlega kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie. Wobec tego, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że wiążą one sądy administracyjne we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis – w rozpatrywanej sprawie jest nim art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. - to konieczność uwzględnienia wyrażonego w niej poglądu stanowiła konsekwencję waloru ogólnej mocy wiążącej wymienionej uchwały wynikającej, gdy chodzi o skład Sądu rozpatrujący niniejszą sprawę, z przepisu art. 269 p.p.s.a. Z tego względu, kontrolując prawidłowość wydanego w rozpatrywanej sprawie wyroku Sądu I instancji za istotne - wręcz zasadnicze z punktu widzenia omawianych zarzutów - kryterium jego zgodności z prawem, uznać należało więc pogląd prawny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrażony został w uchwale podjętej w sprawie II GPS 2/14. Z przedstawionych przyczyn zarzuty skargi kasacyjnej postawione w punktach 1-4 jej petitum uznać należało za usprawiedliwione. Ponownie rozpoznając sprawę ze skargi Miasta i Gminy U. M. na decyzję Zarządu Województwa M. w przedmiocie zwrotu dofinansowania ze środków europejskich, Sąd I instancji zobowiązany będzie uwzględnić pogląd prawny wyrażony w przywołanej powyżej uchwale w sprawie sygn. akt II GPS 2/14 oraz dokonać w pełnym zakresie kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 490) orzekł jak w sentencji.