II GSK 1961/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło - Chlabicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. [...] Spółki z o.o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 16 maja 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2103/11 w sprawie ze skargi N. [...] Spółki z o.o. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę N. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: w dniu [...] marca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs w sprawie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie badania tomografii komputerowej na terenie powiatu [...], [...], powiatu m. [...], [...], [...]. W konkursie tym skarżąca złożyła ofertę, która została przyjęta do dalszego postępowania. Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami ogłoszono ranking końcowy, w wyniku którego oferta skarżącej spółki została wybrana. Skarżąca złożyła odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia oddalił odwołanie skarżącej od wyników postępowania, a następnie decyzją z [...] września 2010 r. Prezes NFZ umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadniając bezprzedmiotowość postępowania organ odwoławczy wskazał na zawarcie ze skarżącą w dniu [...] lipca 2010 r. umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Na powyższą decyzję strona wniosła skargę i wyrokiem z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 2492/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżoną decyzję zobowiązując organu do merytorycznego rozpoznania odwołania i zbadania, czy skarżąca doznała uszczerbku interesu prawnego w ramach postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Rozpoznając ponownie sprawę Prezes NFZ decyzją z [...] sierpnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu podkreślił, że oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu oprócz wymagań wynikających z prawa powszechnie obowiązującego, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz. U. Nr 139, poz. 1142 ze zm.), powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027; dalej: ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej) w: zarządzeniu Nr 62/2009/DSOZ z 2 listopada 2009 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna, zarządzeniu Nr 67/2009/DSOZ z 3 listopada 2009 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 74/2009/DSOZ z 26 listopada 2009 r. oraz zarządzeniu Nr 73/2009/DSOZ z 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 85/2009/DSOZ z 11 grudnia 2009 r. Odnosząc się do zarzutu umożliwienia przez komisję niektórym oferentom dodatkowych negocjacji, pomimo podpisania protokołu końcowego, organ wskazał, iż komisja konkursowa zapraszała na negocjacje każdego oferenta, który "zakwalifikował się" do części niejawnej, natomiast po zakończeniu wszystkich negocjacji i wygenerowaniu rankingu końcowego komisja konkursowa nie zgadzała się na dodatkowe negocjacje z inicjatywy oferenta. Dlatego też organ uznał, iż nie doszło do naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, ponieważ w trakcie postępowania zostało zapewnione równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, a wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem zostały udostępnione oferentom na takich samych zasadach. Oddalając skargę na tę decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że skarżąca miała wiedzę, co do kryteriów oceny ofert, skoro złożyła oświadczenie o zapoznaniu się z przepisami zarządzeń i warunkami zawierania umów i przyjęła je do stosowania bez zgłaszania zastrzeżeń. Faktu złożenia oświadczenia takiej treści skarżąca nie kwestionowała, a jej zarzuty sprowadzały się, w istocie, do niepodania na piśmie ceny oczekiwanej i ogólnego twierdzenia, że organ prowadził z niektórymi oferentami negocjacje po podpisaniu protokołu kończącego i wygenerowaniu rankingu końcowego. W ocenie Sądu I instancji nie ma obowiązku prawnego informowania na piśmie o cenie oczekiwanej. Natomiast komisja konkursowa, przed rozpoczęciem negocjacji, informowała skarżącą (jak i innych oferentów) o cenie oczekiwanej, a dowodem na to są protokoły podpisane przez skarżącą. Co do ponownych negocjacji po podpisaniu protokołu końcowego organ odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a z prezentowanego stanowiska wynika, iż brak jest podstaw do przyjęcia, iż doszło w tym zakresie do naruszenia zasad postępowania skutkujących po stronie skarżącej uszczerbkiem w interesie prawnym. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). II N. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w G. zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez błędne przyjęcie, że postępowanie konkursowe w niniejszej sprawie odbyło się z poszanowaniem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz z zachowaniem uczciwej konkurencji. Podnosząc ten zarzut skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca nadto podniosła, że w zaskarżonym wyroku nie odniesiono się do zarzutów dotyczących tego, że komisja konkursowa umożliwiła w postępowaniu konkursowym niektórym oferentom, na wniosek danego oferenta bądź z własnej inicjatywy, dodatkowe negocjacje pomimo podpisania wcześniej protokołu końcowego, jak i po wygenerowaniu rankingu końcowego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Przed odniesieniem się do jej zarzutu przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do wskazania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez autora skargi kasacyjnej za naruszone. Winno ono też być na tyle precyzyjne, aby pozwalało na sformułowanie zwrotu stosunkowego o zgodności bądź niezgodności zaskarżonego wyroku z prawem. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarżąca spółka zakwestionowała jedynie zgodność zaskarżonego wyroku z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zauważa także, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty wykraczające poza wskazaną podstawę kasacyjną, nie wiążąc ich z naruszeniem określonego przepisu prawa, dlatego też argumenty te pozostają poza zakresem kontroli instancyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca stawiając zarzut błędu w subsumcji przepisu nie zakwestionowała przy tym ustaleń stanu faktycznego, z których wynika, że w toku postępowania konkursowego oferenci, z którymi przeprowadzono negocjacje byli dopiero na tym etapie informowani o cenie oczekiwanej. Skarga kasacyjna nie podważa także tego, że również skarżącą spółkę komisja konkursowa poinformowała o cenie oczekiwanej na etapie negocjacji. Okoliczność ta wynika wprost z protokołów negocjacji. Przepis art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowi, że Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Skarżąca spółka naruszenie zasad wynikających z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach upatruje w zaniechaniu "podania ceny oczekiwanej na piśmie z odpowiednim wyprzedzeniem", przyznając jednocześnie, że "nie obowiązują przepisy explicite nakazujące podanie ceny oczekiwanej na piśmie". W ocenie skarżącej, mimo braku regulacji prawnych, podanie ceny oczekiwanej z odpowiednim wyprzedzeniem na piśmie umożliwiłoby przygotowanie jak najkorzystniejszej oferty. Natomiast "podanie takiej informacji ustnie na spotkaniu, już po sporządzeniu i złożeniu oferty, mija się z celem, gdyż profesjonalne i wymagające ostrożności i dbałości o detale podejście skarżącej do konkursu, jak i skala skomplikowania materii nie pozwala na jej zmianę w locie, na gorąco, wprost na spotkaniu, na którym skarżąca dowiaduje się o przedmiotowej cenie". Oceniając omawiany zarzut podkreślenia wymaga, że skarżąca nie kwestionuje tego, że tak jak inni oferenci, na etapie negocjacji została przez komisję konkursową poinformowana o cenie oczekiwanej, a to oznacza, że nie można skutecznie wywodzić, że w toku postępowania naruszono art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach. Sposób realizacji zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzenia postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, w zakresie istotnym dla rozważanego problemu, został określony w ust. 2 tego przepisu. W myśl art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Z treści omawianych przepisów wyprowadzić należy wniosek, że do naruszenia zasad określonych w art. 134 ust. 1 ustawy świadczeniach opieki zdrowotnej doszłoby wówczas, gdyby skarżąca, w odróżnieniu od innych uczestników postępowania, nie została poinformowana o cenie oczekiwanej, albo, gdyby taka informacja została udzielona jej przez komisję konkursową na innym etapie postępowania niż pozostałym uczestnikom negocjacji. Żadna z opisanych sytuacji w tej sprawie nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej przez odwołanie się do delegacji ustawowej zawartej w art. 139 ust. 5 tej ustawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca spółka prezentuje pogląd, że wydane w oparciu o tę delegacje rozporządzenie powinno być "interpretowane" z uwzględnieniem równego traktowania świadczeniodawców oraz uczciwej konkurencji, i wysuwa z tego błędny wniosek, że potencjalni oferenci powinni być informowani o cenie oczekiwanej przed złożeniem oferty, a zatem w przypadku konkursu ofert w dacie ogłoszenia o konkursie. Zgodnie z art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, minister właściwy do spraw zdrowia, po zasięgnięciu opinii Prezesa Funduszu, określi, w drodze rozporządzenia, sposób ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadania, uwzględniając równe traktowanie świadczeniodawców oraz uczciwą konkurencję. W oparciu o tę delegację ustawową w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań ( Dz. U. Nr 273, poz. 2719) określono elementy ogłoszenia o konkursie ofert. Treść § 2 ust. 1 tego rozporządzenia określająca zamknięty katalog elementów ogłoszenia o konkursie ofert wskazuje jednoznacznie, że elementem ogłoszenia nie jest cena oczekiwana. Dodać nadto należy, że przepis art. 139 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stanowiący o tym, że "ogłoszenie zawiera w szczególności..." również nie odnosi się do ceny oczekiwanej. Brak jest więc podstaw prawnych, czemu skarżąca nie zaprzecza, by przyjąć, że cena oczekiwana – musiała być jawna w momencie wszczęcia postępowania o zawarcie umów. Nie można więc zgodzić się z poglądem zawartym w skardze kasacyjnej, że poprzez nieujawnienie ceny na etapie ogłoszenia konkursu doszło do naruszenia zasady równości w traktowaniu świadczeniodawców, czy też, że obowiązek ujawnienia ceny oczekiwanej na piśmie z "odpowiednim wyprzedzeniem" należy "wyinterpretować" z treści art. 139 ust. 5 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.