II SA/Wr 471/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej została wydana z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia ze względu na upływ okresu przedawnienia, tj. upływu pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej A. K. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem wniesionej przez A. K. skargi jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r. nr [...] stwierdzającą brak podstaw do uchylenia decyzji Starosty Powiatu O. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku przy ul. G. [...] w J.-L. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu O. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże odmówił jej uchylenia ze względu na upływ okresu przedawnienia, tj. upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji. Stan faktyczny sprawy objętej rozpoznawaną przez sąd skargą kształtuje się następująco. Starosta Powiatu O. w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą udzielił pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku przy ul. G. [...] w J.L. Ponieważ została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja tego samego organu z dnia 21 października 2000 r., którą udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wdrożone zostały dwa tryby nadzwyczajne w stosunku do decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w postaci wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. w dniu [...] r. postanowieniem nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty Powiatu O. z dnia [...] r. nr[...] , a następnie 21 stycznia 2009 r. postanowieniem nr [...] zawiesił postępowanie w sprawie. Organ nadzoru budowlanego I instancji uznał, że skoro D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego prowadzi postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności tego samego aktu administracyjnego wyczerpane zostały przesłanki z art. 97 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane przez A. K., która złożyła zażalenie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego badając sprawę zawieszenia postępowania w dniu [...] r. wydał postanowienie nr[...] , którym utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy podzielając słuszność stanowiska Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. uznał, że skoro brak jest ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie można wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Zdaniem organu odwoławczego następstwem ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji jest bezprzedmiotowość wznowionego postępowania, stąd też należy przyznać prymat postępowaniu dotyczącemu stwierdzenia nieważności. Kwestionując stanowiska organów nadzoru budowlanego A. K. wywiodła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu skargę na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który wyrokiem z dnia 16 września 2009 r. oddalił skargę. W zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kotłowni gazowej w budynku przy ul. G. [...] w J.-L. D.Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...]r. wydał decyzję nr[...] , którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu O. z dnia [...] r. nr [...] udzielającej pozwolenia na użytkowanie kotłowni. Rozstrzygnięcie to na skutek wniesionego środka odwoławczego było weryfikowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. utrzymał je w mocy. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącą utrzymania w mocy decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] objęta była również postępowaniem w trybie nadzwyczajnym, gdyż prowadzone było postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Zakończone one zostało decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. odmawiającą stwierdzenia nieważności swojej decyzji. Również i to rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane skargą złożoną w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając zakończenie decyzją ostateczną postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie kotłowni, najpierw w dniu [...] r. wydał niezaskarżalne postanowienie nr[...] , którym podjął zawieszone postępowanie, a następnie w dniu [...] r. wydał decyzję nr[...] , którą postanowił nie uchylać decyzji Starosty Powiatu O. nr [...] z dnia [...] r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie kotłowni gazowej zlokalizowanej w budynku przy ul. G. [...] w J.-L. W motywach swojego rozstrzygnięcia organ I instancji podał, iż ubiegając się o pozwolenie na użytkowanie inwestor przedłożył szereg dokumentów wymaganych przepisami prawa, a sama inwestycja poddana została stosowanej kontroli przeprowadzonej przez pracowników Starostwa Powiatowego w O. Zarówno złożone dokumenty jak też brak sprzeciwu innych organów jak chociażby Państwowej Straży Pożarnej, Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Państwowej Inspekcji Pracy potwierdzają możliwość bezpiecznego użytkowania obiektu. W ocenie organu zarówno w chwili wydawania decyzji nr [...] jak też obecnie w zasadzie należy składać tożsame co do treści dokumenty potwierdzające prawidłowość inwestycji, stąd też, jak podaje PINB w O. ,,w momencie wydawania ponownej decyzji pozwolenie na użytkowanie, tutejszy organ wydałby taką samą decyzję w swoim brzmieniu". Na skutek złożonego zażalenie sprawę w II instancji rozpoznał D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który w dniu [...]r. wydał decyzję nr[...], którą uchylił zaskarżoną decyzję oraz stwierdził, że decyzja Starosty Powiatu O. nr [...]z dnia [...]r. została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 8 kpa, jednakże odmówił jej uchylenia ze względu na upływ okresu przedawnienia tj. upływ pięciu lat od dnia doręczenia tej decyzji. Wojewódzki organ nadzoru budowlanego w uzasadnieniu swojej decyzji negatywnie odniósł się do decyzji PINB w O. wskazując, iż nieuprawnione jest jego stanowisko odnośnie braku wpływu wystąpienia przesłanki wznowienia postępowania na decyzję o pozwoleniu na użytkowanie pomimo braku sprzeciwu uprawnionych do tego organów i potwierdzenia prawidłowego użytkowania obiektu. Organ odwoławczy uznał, że skoro wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję o pozwoleniu na budowę następstwo prawne tego zdarzenia jak najbardziej obejmuje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Dalej konstruując uzasadnienie swojej decyzji, organ prezentuje pogląd prawny wskazujący na upływ pięcioletniego terminu prekluzji. Powołuje się on na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 lipca 2006 r. (sygn. akt II SA/Wr 427/05) dotyczącego utrzymania obiektu zlokalizowanego przy ul. G. [...]w J.-L., w którym sąd opisując decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] wskazuje funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dla organu decyzyjnego II instancji skutkiem takiego zapisu jest możliwość przyjęcia, że doręczenie decyzji stronom ma miejsce przed dniem [...] r., a zatem od jej wydania upłynęło 5 lat. W skardze na rozstrzygnięcie drugoinstancyjne A. K. kwestionuje upływ pięcioletniego okresu przedawnienia wskazując, iż twierdzenie to jest niezgodne ze stanem faktycznym. Zdaniem skarżącej termin ten faktycznie nawet się nie rozpoczął, gdyż zarówno ona jak też inni mieszkańcy budynku przy ul. G. [...] w J.-L.nie zostali uznani przez Starostę Powiatu O. za strony i decyzji formalnie nie otrzymali. Skoro więc miało miejsce pominięcie stron postępowania to organ II instancji winien nie tylko stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa ale jego zadaniem było wskazanie na rażące naruszenie prawa, na co przytacza stosowne orzecznictwo. Twierdzenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o nieposiadaniu oryginału decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest kolejnym mankamentem, który w ocenie skarżącej wskazuje na naruszenie art. 77 § 1 kpa. Skarżąca wnosząc o uchylenie decyzji jednocześnie wniosła o zasądzenie jej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153,poz. 1269 ze zm.), administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W świetle przywołanego przepisu ustawy, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji lub postanowienia. Na zasadzie art. 134 ust. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 270 j.t.) sąd rozstrzyga sprawę w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie sądu skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż opisane w skardze. Instytucja wznowienia postępowania daje możliwość weryfikacji ostatecznych funkcjonujących w obrocie prawnym rozstrzygnięć, a więc takich z którymi niejednokrotnie związane są daleko idące skutki prawne. Organ II instancji podważył zasadność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., który stanął na stanowisku, że w chwili obecnej zapadała by decyzja tożsama co do treści jak decyzja Starosty Powiatu O. z [...] r. Reformacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego w ocenie sądu zawiera kwalifikowaną wadę prawną na tle postępowania dowodowego w zakresie badania przesłanek, jakie na gruncie art. 146 § 1 kpa uniemożliwiają wzruszenie decyzji ostatecznej po upływie pięcioletniego okresu przedawnienia. Istotnie ustawodawca przewidział ochronę praw nabytych poprzez długotrwałe funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu administracyjnego, jednakże na organ powołujący się na tą okoliczność nałożył pewne rygory. Przede wszystkim obowiązkiem organu II instancji było jednoznaczne wykazanie doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Sądy administracyjne ukształtowały w tym względzie jednolite i precyzyjne orzecznictwo obligujące organ decyzyjny do zbadania i wykazania doręczenia bądź ogłoszenia decyzji, a wykazanie upływu terminu uniemożliwiającego jej wzruszenie jest niejako kwestią wtórną czy drugorzędną. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. (I OSK 813/10) wyraził pogląd, że ,,Obowiązkiem organu stosującego art. 146 § 1 k.p.a. jest wyjaśnienie, czy decyzja została doręczona, czy ogłoszona, komu i w jakim dniu oraz wykazanie tego faktu. Nie można uznać wydanej decyzji za doręczoną, jeśli okoliczność ta nie została wykazana w postępowaniu wyjaśniającym, gdyż faktu tego się nie domniemywa" (por. wyroki NSA: z dnia 12 sierpnia 1997 r. sygn. akt II SA/Kr 856/96, z dnia 11 maja 2001 r. sygn. akt IV SA 505/99 i z dnia 12 stycznia 2009 sygn. akt II OSK 1776/07 oraz postanowienie SN z dnia 5 października 1994 r. sygn. akt III ARN 54/94). Przenosząc istotę wskazanych wyroków na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, z którego wywodzi, że przed 30 maja 2005 r. decyzja o pozwoleniu na budowę funkcjonowała w obrocie prawnym. Zdaniem organu II instancji, skoro decyzja funkcjonowała to należy przyjąć, że była ona doręczona stronom. W ocenie tutejszego sądu D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na wyrok sądu administracyjnego wydany w innej sprawie nie przeprowadził odpowiedniego dowodu w zakresie doręczenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lecz dokonał nieuprawnionego domniemania w zakresie jej doręczenia. Przyjąć zatem należy, iż poza sferą ewentualnych rozważań prawnych pozostaje sprawa oceny logiczności poczynionych ustaleń, w sytuacji gdy dla określonego zdarzenia przepis prawa wymaga szczególnego rodzaju postępowania dowodowego opartego na dowodach z konkretnych dokumentów, w tym przypadku zwrotnych potwierdzeń odbioru czy dokumentu wskazującego na ogłoszenie decyzji. Na marginesie należy dodać, że organ ów nie posiadał w aktach administracyjnych nie tylko dowodów doręczenie decyzji ale nawet oryginału samej decyzji której weryfikacji właśnie dokonywał w trybie nadzwyczajnym. Działanie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wprowadzającego domniemanie w miejsce konkretnego dowodu nie pozostawiającego najmniejszej wątpliwości co do prawidłowości ustalonego stanu faktycznego niewątpliwie stanowi naruszenie art. 146 § 1 kpa. Odnosząc się do zarzutów Skarżącej twierdzącej, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie została jej w ogóle doręczona co ma dowodzić nawet nierozpoczęcia biegu terminu przedawnienia sąd zauważył, iż są one chybione. Podstawą wdrożenia trybu nadzwyczajnego nie była bowiem przesłanka braku czynnego udziału strony w postępowaniu lecz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę. Uznanie Skarżącej za stronę postępowania dotyczącego wznowienia postępowania nie warunkuje w żaden sposób innych postępowań prowadzonych nawet w stosunku do tego samego obiektu budowlanego, gdyż indywidualność każdego postępowania administracyjnego obliguje organ administracyjny do każdoczesnego weryfikowania stron postępowania poprzez wyczerpanie ustawowych przesłanek wynikających z treści art. 28 kpa. W związku z powyższym Sąd orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.