II SA/Rz 1216/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję w części jej uzasadnienia dotyczącej wykładni § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]; II. skargę oddala w pozostałej części; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja w zakresie określonym w pkt I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. L. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1216/13 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi H. L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] (dalej: SKO) z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] wydana w przedmiocie opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 28 i art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267; dalej: k.p.a.) w związku z art. 193 ust. 1, art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2001 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. 2013 poz. 135 ze zm., dalej: u.w.r.) oraz § 7 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] określającej szczegółowe warunki umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Województwa [...] z [...], Nr [...], dalej: uchwała). Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne; W związku z postanowieniem Sądu Rejonowego [..] – Sądu Rodzinnego z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt [...] nakazującym umieszczenie małoletniego J. L. w placówce opiekuńczo – wychowawczej, Prezydent Miasta [...] dnia [...] maja 2012 r. nr [...] skierował w/w do Pogotowia Opiekuńczego [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odstąpił od ustalenia H. L. (matce J. L.) opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, w części do równowartości 40% jej dochodu, ustalając opłatę w wysokości: 1 401,52 zł za okres od dnia 10 maja 2012 r. do dnia 31 maja 2012 r. oraz 1 974,87 zł miesięcznie za okres od dnia 1 czerwca 2012 r. do dnia 31 marca 2013 r. W podstawie prawnej powołano art. 104 k.p.a., oraz art. 182 ust. 2 i 3, art. 193 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 6, art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r. Ponadto w podstawie prawnej powołano, bez wyszczególnienia konkretnego przepisu, w/w uchwałę. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że stosownie do treści § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały, odstąpienie od ustalenia w całości lub w części opłaty za pobyt dziecka lub osoby pełnoletniej w pieczy zastępczej następuje w części – do równowartości kwoty 40% dochodu osoby zobowiązanej – w przypadku uzyskiwania miesięcznego dochodu na osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym zobowiązanego w wysokości wyższej niż 150% a nieprzekraczającej 200% minimalnego wynagrodzenia za pracę obowiązującego w danym roku kalendarzowym. Na podstawie wniosku skarżącej ustalono, że dochód na osobę pozostającą we wspólnym gospodarstwie domowym stanowi kwotę 2 468,59 zł i kwalifikuje H. L. do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w części – do równowartości 40% dochodu osoby zobowiązanej, tj. do równowartości kwoty 1 974,87 zł miesięcznie (obliczenia dokonano w sposób następujący: dochód skarżącej w wysokości 4937,18 zł x 40%). Stwierdzono ponadto, że w świetle informacji przekazanych przez skarżącą oraz zgromadzonego materiału dowodowego nie zachodzą przesłanki do odstąpienia od ustalenia opłaty na zasadzie § 7 ust. 6 uchwały. Powyższa decyzja Prezydenta Miasta [...] została uchylona w całości decyzją SKO z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na naruszenie przepisów materialnoprawnych skutkujących błędnym ustaleniem kwoty opłaty za pobyt dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej oraz nieuprawnionym określeniem w decyzji terminu jej zapłaty. W wyniku rozpoznania skargi złożonej przez H. L, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił w/w decyzję SKO z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na wadliwe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co obligowało do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż w zaskarżonej decyzji nie zostało wyjaśnione dlaczego nie było możliwe wyjaśnienie kwestii mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, a więc w istocie ustalenie wysokości średnich miesięcznych kosztów utrzymania dziecka skarżącej w Pogotowiu Opiekuńczym [...], w trybie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. Źródłem wadliwości decyzji organu I instancji nie były zatem przepisy o postępowaniu, a w istocie przepisy prawa materialnego, stąd organ odwoławczy winien wyjaśnić dlaczego nie skorzystał z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiającego uchylenie zaskarżonej decyzji z jednoczesnym orzeczeniem co do istoty sprawy. Ponadto zdaniem Sądu zakwestionowanie podstawy prawnej do ustalenia w decyzji terminu zapłaty przez skarżącą opłat z pobyt dziecka w placówce opiekuńczo – wychowawczej, w przypadku braku takiej podstawy, nie było argumentem uzasadniającym zastosowanie trybu art. 138 § 2 k.p.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że akta sprawy prowadzonej przez Prezydenta Miasta [...] nie zawierają żadnych bliższych informacji odnośnie ojca J. L., w szczególności jego personaliów oraz adresu zamieszkania. Zdaniem organu odwoławczego powyższe informacje są niezbędne do prawidłowego ustalenia adresatów decyzji, gdyż zgodnie z przepisami art. 193 u.w.r., za ponoszenie omawianej opłaty rodzice dziecka odpowiadają solidarnie, co ma miejsce także wówczas, gdy zostali pozbawieni władzy rodzicielskiej, lub którym władza rodzicielska została zawieszona albo ograniczona. Ponadto powyższy przepis przewiduje możliwość partycypowania w uiszczaniu takiej opłaty osoby, która osiągnęła pełnoletniość przebywając w pieczy zastępczej. Z akt sprawy wynika, iż J. L. osiągnął pełnoletniość z dniem 14 kwietnia 2013 r., natomiast materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie, czy w tej dacie przebywał on w Pogotowiu Opiekuńczym [...], i czy w związku z tym można rozważać możliwość obciążenia go opłatą na podstawie powyższego przepisu. Brak takiej informacji uniemożliwia również ustalenie, czy opłata ta winna być ustalona bezterminowo czy też obowiązek jej uiszczenia dotyczyć ma okresu zamkniętego. Ponadto wskazano na brak podstawy prawnej do ustalenia w decyzji wydanej na podstawie art. 194 ust. 1 u.w.r. terminu zapłaty przez zobowiązaną opłat związanych z pobytem małoletniego w placówce opiekuńczo – wychowawczej. Zaskarżonej decyzji zarzucono błędne ustalenie kwoty opłaty za pobyt J. L. w instytucjonalnej pieczy zastępczej. Organ odwoławczy wskazał, że z § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały wynika, iż określa ona kwotę, o jaką opłata należna do zapłaty, wskazana w art. 193 ust. 1 u.w.r., winna być obniżona na skutek częściowego odstąpienia od ustalenia tej opłaty. Z sentencji oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] wynika, że kwotę stanowiącą równowartość dochodu skarżącej uznano za wysokość miesięcznej opłaty należnej do uiszczenia przez zobowiązaną. Punktem wyjścia natomiast winna być wysokość średnich miesięcznych wydatków na utrzymanie dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym [...], określanych corocznie przez Prezydenta Miasta [...] w drodze zarządzenia. Ustalenie należnej opłaty wymagało zatem pomniejszenia wysokości w/w średnich miesięcznych wydatków o kwotę 1974,87 zł, stanowiącej 40% dochodu zobowiązanej. Zdaniem SKO nie ulegało wątpliwości, że odstąpienie od ustalenia opłaty w części sprowadza się do rezygnacji z pobrania tej opłaty w ustalonej uchwałą części. Skoro wysokość owej rezygnacji musi (maksymalnie) zamykać się w kwocie 1 978,87 zł, to właśnie ta kwota stanowi maksymalną wartość, o jaką należało obniżyć całą należną do uiszczenia opłatę. Odmienne wnioski można byłoby formułować wówczas, gdyby w § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały mowa była "o ustaleniu" opłaty lub "ustaleniu opłaty w części przekraczającej równowartość kwoty 40% dochodu osoby zobowiązanej", nie zaś o odstąpieniu od ustalenia. Zdaniem organu odwoławczego powyższe uchybienia wskazywały na konieczność prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania oraz powtórzenia znacznej części postępowania z ich udziałem, co obligowało do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zakres okoliczności wymagających wyjaśnienia przed wydaniem ponownego rozstrzygnięcia wskazuje na brak możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. – uzupełnienie materiału dowodowego oraz ewentualne rozszerzenie kręgu adresatów decyzji w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła H. L., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji w całości, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji H. L. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 193 ust. 1 pkt 2 i art. 194 ust. 1 i 3 u.w.r. w związku z § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i wskazanie, że w/w przepis uchwały określa zasady odstąpienia od opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 pkt 2 u.w.r. poprzez wskazanie do jakiej kwoty następuje odstąpienie, i błędne ustalenie, iż przepis ten określa kwotę do której wysokości organ może odstąpić od ustalenia odpłatności. Zarzuciła ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 oraz art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezebranie w sprawie całokształtu materiału dowodowego, nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, nieustalenie podstawowych okoliczności faktycznych sprawy oraz niezasadne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w sytuacji, w której stan sprawy wymagał dokonania dodatkowych ustaleń w oparciu o art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniosła, że sposób ustalenia opłaty przyjęty przez SKO jest nieracjonalny, gdyż przyjmując taką wykładnię przepisów, im niższe dochody osoby zobowiązanej, tym niższy jest zakres zwolnienia od uiszczania opłaty (i konieczność jej uiszczania w wyższej wysokości). SKO posłużyło się jedynie literalną wykładnią przepisów uchwały, właściwym natomiast było dokonanie interpretacji tych norm prawnych zgodnie z konstytucjonalnymi zasadami racjonalnego ustawodawcy. Zdaniem skarżącej poprawne zastosowanie przepisów uchwały znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta [...]. Skarżąca wskazała, iż według jej wiedzy opłata za pobyt jej syna w pieczy zastępczej została naliczona odrębną decyzją P. L. – ojcu J. L. Uznanie jej oraz ojca dziecka za współzobowiązanych do uiszczenia takiej opłaty winno znajdować się w jednym rozstrzygnięciu decyzyjnym, mając na uwadze solidarny charakter odpowiedzialności rodziców dziecka. Podniosła ponadto, że J. L. nie przebywał w Pogotowiu Opiekuńczym [...] od lipca 2012 r. i nigdy do powyższej placówki nie powrócił. Na powyższe okoliczności organ nie przeprowadził stosownego dowodu czym naruszył art. 136 k.p.a., a konsekwencją zaniechania przeprowadzenia takiego dowodu są wadliwe i niewykonalne wytyczne dla organu I instancji, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę SKO wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale jedynie w zakresie opisanym w pkt I wyroku. W istocie okoliczności wskazane przez Kolegium dotyczące m.in. solidarnej odpowiedzialności rodziców za ponoszenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (art. 193 ust. 2 u.w.r.), ewentualnego pobytu w tej pieczy J. L. po uzyskaniu pełnoletniości i wynikającej stąd jego ewentualnej odpowiedzialności osoby, dawały organowi II instancji podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podziela w całej rozciągłości stanowisko Kolegium w tym zakresie. Zresztą wyjaśnienia będą wymagały także kwestie podnoszone w skardze jak np. okres pobytu dziecka w instytucjonalnej pieczy zastępczej, bo z przedstawionych sądowi akt powyższe nie wynika, chociaż umorzenie postępowania przez Sąd Rejonowy [...] – Sąd Rodzinny w sprawie zarządzeń w trybie art. 109 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego o tej samej sygnaturze [...], w połączeniu z treścią pisma Dyrektora Opiekuńczego z dnia 4 października 2012 r. może świadczyć, że J. L. zakończył pobyt w pieczy zastępczej z tą datą. Nawet jednak możliwość ustalenia tej okoliczności przez Kolegium nie zmienia faktu, że w przypadku konstrukcji solidarnej odpowiedzialności obojga rodziców za opłatę, którą statuuje art. 193 ust. 2 u.w.r. postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w takim wypadku powinno być przeprowadzone z udziałem wszystkich osób, którego ono dotyczy. Sąd podziela więc wywód Kolegium w tym zakresie. Powyższe dawało SKO podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Nie wyjaśniono bowiem wszystkich okoliczności wskazywanych przez Kolegium, czym organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 k.p.a. W decyzji kasacyjnej wskazane zostały istotne okoliczności, które ma wyjaśnić Prezydent Miasta [...]. Zważywszy na powyższe w ocenie Sądu organ II instancji wydając decyzję kasacyjną nie naruszył przepisów art. 6, 7, 8, 10, 77 § 1, 80, 107 § 3, 136 ani 138 § 2 k.p.a. W przypadku solidarnej odpowiedzialności określonych osób w postępowaniu administracyjnym, decyzja powinna być skierowana do osób odpowiadających solidarnie. W tym zakresie skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a. Zasadne natomiast były zarzuty dotyczące wykładni przez SKO § 7 uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Po pierwsze – na tym etapie postępowania, wobec zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z powodów przedstawionych przez Kolegium, zbędne było dokonywanie wykładni przepisów prawa materialnego, bo to nie naruszenie § 7 ust. 5 pkt 4 uchwały było przecież – bo nie mogło być – podstawą uchylenia decyzji organu I instancji. Po wtóre – dokonanie takiej wykładni jak to uczyniło SKO, w sytuacji gdy odwołanie wniosła H. L. – przy braku wskazania rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego – naruszać mogło art. 139 k.p.a. Po trzecie – w ocenie Sądu, który podziela zarzuty skarżącej w tym zakresie, wykładnia w/w przepisu uchwały dokonana przez Kolegium jest nie do przyjęcia w świetle zwykłych zasad logiki. Rzeczywiście postanowienia § 7 ust. 5 uchwały – zwłaszcza pkt 2-4 mogą przysparzać trudności. Jednakże dokonanie wykładni językowej w sposób jaki zaprezentowało SKO nie może się ostać, z tego powodu, że prowadziłaby ona do wniosków sprzecznych nie tylko z logiką, ale też z istotą rozwiązań systemowych, któremu ten przepis ma służyć. Skarżąca zasadnie zarzuca, że wykładnia Kolegium prowadzi do wniosku, że im wyższe dochody na osobę we wspólnym gospodarstwie domowym zobowiązanego (za wyjątkiem osób podpadających pod przepis pkt 1 § 7 ust. 5 uchwały uprawnionych do odstąpienia od ustalenia opłaty w całości), tym mniejsze uzyskiwaliby "zwolnienie" od opłaty i tym wyższa część opłaty by je obciążała. Nawet w przypadku skarżącej pozostała do zapłaty część opłaty przekraczałaby wysokość dochodów skarżącej. Taka "ulga" mijałaby się z celem. Treść § 7 ust. 5 pkt 2-4 uchwały należy więc ustalać z zastosowaniem wykładni logicznej i systemowej, co prowadzi do wniosku, że odstąpienie od ustalenia w części – do równowartości kwoty 40 % dochodu osoby zobowiązanej dotyczy nadwyżki nad równowartość 40 % dochodu, która stanowi górną granicę obciążenia opłatą osoby zobowiązanej, spełniającej kryteria opisane w w/w przepisie. Opłata w części od pełnej wysokości do tych 40 % dochodu – to właśnie część, od ustalenia której odstępuje organ w oparciu o zasady ustalone w § 7 ust 5 pkt 4 uchwały. Mając powyższe na uwadze w pkt I wyroku Sąd orzekł więc na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Co prawda wykładnia Kolegium nie była wiążąca dla organu I instancji, jednak z uwagi na możliwość jej zastosowania w przypadku oddalenia skargi w całości, w ocenie Sądu zasadne w tej sytuacji było uchylenie zaskarżonej decyzji w opisanym w pkt I wyroku zakresie. Oznacza to, że w razie uprawomocnienia się wyroku, organ II instancji nie ma obowiązku prowadzenia postępowania odwoławczego, bo decyzja kasacyjna została utrzymana w obiegu prawnym, za wyjątkiem części uzasadnienia, która nie wywoła żadnych skutków. Organ I instancji winien więc przeprowadzić postępowanie w zakresie wskazanym przez Kolegium, ale bez zastosowania wykładni zaprezentowanej przez ten organ § 7 ust. 5 uchwały. W pkt III wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Są to koszty zastępstwa procesowego w postaci wynagrodzenia pełnomocnika – radcy prawnego stosowne do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 490) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa.