I OSK 1274/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant st. asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1101/13 w sprawie ze skargi P. S.A. Oddział Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości oddala skargi kasacyjne. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1101/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę P., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w Ł. z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Starosta Ł., na podstawie art. 126 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", odmówił wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w Ł., oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność M. i A. K., na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy w celu dokonania przycięcia gałęzi drzew i krzewów na tej nieruchomości, położonej w strefie technologicznej linii 15 kV. Organ I instancji stwierdził, że z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika wprawdzie, że drzewa rosnące pod lub obok linii w zbyt małej odległości stanowią zagrożenie i mogą spowodować różne szkody, jednakże w sprawie nie wystąpiła żadna awaria poprzedzająca wystąpienie z wnioskiem. Zatem nie zaistniały przesłanki uzasadniające natychmiastowe działanie. Od ww. decyzji odwołanie złożyła P.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że wydanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n. uzależnione jest od spełnienia dwóch, alternatywnie występujących przyczyn, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania. W każdym indywidualnym przypadku organ ma obowiązek ocenić wystąpienie przesłanek zajęcia nieruchomości, tj. siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody. Zdaniem organu odwoławczego żadna z tych przesłanek nie zaistniała w niniejszej sprawie. Organ podkreślił, że wnioskodawca prowadził z właścicielem nieruchomości rozmowy dotyczące konieczności przeprowadzenia stosownych prac celem ograniczenia wysokości drzew, wobec czego trudno mówić o potrzebie niezwłocznego działania. W odróżnieniu od ograniczeń wynikających z art. 124 i art. 125 u.g.n., wydanie decyzji o czasowym zajęciu nie wymaga przeprowadzania rokowań z właścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości. W sytuacji siły wyższej lub nagłej potrzeby nie ma bowiem czasu na prowadzenie jakichkolwiek rozmów, a wszelkie działania mają charakter niezwłocznych, dla odwrócenia negatywnych zjawisk. W sprawie istnieje wprawdzie zagrożenie powstania szkody, jaka może wyniknąć dla życia i zdrowia osób oraz mienia w razie porażenia prądem elektrycznym czy pożaru, jednakże trudno przyjąć, by zagrożenia te spowodowane były zdarzeniami nagłymi i niespodziewanymi, których nie można było przewidzieć z wystarczającym wyprzedzeniem. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o dopuszczenie dowodu ze zdjęć na okoliczność wrastania drzew w przewody oraz istniejącego bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia, a nawet życia osób przebywających w pobliżu linii energetycznej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 126 ust. 1 u.g.n. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1101/13, uwzględniając skargę, powołał się na treść art. 126 ust. 1 u.g.n. i dokonał analizy pojęć "siły wyższej" i "nagłej potrzeby". Wskazał, że w obu wypadkach ustawodawca zakłada zaistnienie takich stanów, które nakazują natychmiastowe działanie w celu niedopuszczenia do powstania szkody. Tak więc podstawą wydania decyzji w takich sprawach muszą być informacje, które wskazują na potrzebę wyjątkowo szybkiego działania (por. wyrok NSA z 5 lutego 2009 r., I OSK 301/08). W tym zakresie Sąd stwierdził, że skarżąca Spółka jednoznacznie wskazywała (przedstawiona opinia biegłego) na zagrożenie jakie wiąże się z utrzymaniem wysokiego zadrzewienia pod linią energetyczną 15 kV na nieruchomości przy ul. [...] w Ł. (zagrożenie pożarowe i porażeniowe; potencjalne źródło awarii skutkującej odcięciem zasilania w energię elektryczną dla mieszkańców). Stan nieruchomości przedstawiony we wniosku o zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości wskazywał niewątpliwie na istnienie wysokiego i realnego prawdopodobieństwa niebezpiecznych następstw dalszego utrzymywania istniejącego na nieruchomości stanu rzeczy. Zaniechanie wycięcia drzew spowodowałoby spiętrzenie zagrożenia, ponieważ drzewa wciąż rosną i w związku z tym ryzyko z nimi związane również wzrasta. Z powyższych względów obowiązkiem organów administracji publicznej było przede wszystkim zweryfikowanie twierdzeń wnioskodawcy o niezachowaniu dopuszczalnych odległości od przewodów linii elektroenergetycznej do rosnących poniżej drzew. Rozważenia wymagało również, czy niezgodność odległości drzew i krzewów od linii energetycznej na przedmiotowej nieruchomości z Polską Normą – na co powoływał się wnioskodawca i na co wskazywał biegły w przedstawionej opinii – jest wystarczająca w świetle art. 126 ust. 1 u.g.n. dla przyjęcia przesłanki zaistnienia nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody bądź też jej braku. Za koniecznością przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie przemawia także nieprecyzyjność złożonej w sprawie opinii, w której wprawdzie podane zostały odpowiednie według Polskiej Normy odległości linii energetycznej od drzew wraz z obliczeniami rocznego wzrostu poszczególnych gatunków drzew, jednak nie w odniesieniu do gatunków rosnących na spornej nieruchomości. W razie potwierdzenia stanu nieruchomości przedstawionego we wniosku o jej zajęcie, organ uprawniony byłby do sięgnięcia po środek prawny wynikający z art. 126 ust. 1 u.g.n. Odnośnie kwestii odszkodowania, Sąd wyjaśnił, że nie jest to przedmiotem postępowania i argumentacja w tym zakresie nie może mieć wpływu na wynik sprawy. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku oparte na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyli Wojewoda [...] i M. K.. Wojewoda Łódzki w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135, oraz art. 152, a także 151 p.p.s.a. przez błędne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego co doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji i uchylenia utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy skarga powinna być oddalona; - art. 126 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że wnioskodawca spełnił przesłanki uprawniające do uzyskania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w Łowiczu, a w związku z powyższym wydanie wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzji organu I instancji. M. K. w swojej skardze kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na nieuwzględnieniu elementu nieprzewidywalności powstania stanu wywołującego nagłą potrzebę zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, a nadto, przy pominięciu powyższego, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu nawet w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tzn. niewskazanie w ogóle jakie to przepisy prawa zostały naruszone przez organ oraz zamieszczenie bezzasadnych wskazań co do dalszego postępowania; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 K.p.a. przez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji prawdopodobnie z uwagi na braki postępowania dowodowego i wyjaśniającego oraz nakazanie określonych czynności wyjaśniających, podczas gdy postępowanie organów nie było dotknięte żadnymi brakami w tym zakresie, a podjęcie czynności nakazanych przez Sąd, w szczególności oględzin, nie będzie mogło mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy przed organem i ich podejmowanie byłoby zbędne, a nadto naruszenie wskazanych przepisów przez niepełne i częściowo nieprawidłowe ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy m.in. wskutek nieustalenia i niewyprowadzenia należytych wniosków z faktów dotyczących działań i zaniechań skarżącej. Na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci uwierzytelnionego odpisu pisma P. S.A. z dnia 15 lipca 2009 r., na okoliczność, że już w połowie lipca 2009 roku skarżąca posiadała wiedzę o potrzebie przedsięwzięcia działań zmierzających do przycięcia drzew znajdujących się w pasie technologicznym linii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami obu skarg kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia prawa materialnego i procesowego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 1 u.g.n., wskazania wymaga, że w tym zakresie Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni. Nagła potrzeba nie jest równoznaczna z nagłością mającego nastąpić zdarzenia, lecz, jak prawidłowo stwierdził Sąd, wskazuje na sytuację nadzwyczajną jako przyczynę zagrożenia, a mianowicie katastrofy, awarie urządzeń lub sieci itp. Istotą tej przesłanki jest taka nieprzewidywalna sytuacja lub stan, które nakazują szybkie, natychmiastowe działanie w celu zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, przy czym podstawą wydania decyzji powinny być także wiarygodne informacje, z których wynika potrzeba niezwłocznego działania. Owa nagłość wymaga powiązania zatem z przeciwdziałaniem zdarzeniom, które miałyby w przyszłości wpływ na powstanie znacznej szkody. Chodzi zatem o możliwość wystąpienia zdarzenia, które może zaistnieć bez wpływu człowieka, jak i jego zaniechań, ponieważ szkoda może zaistnieć w każdym momencie, co wymaga odpowiedniej reakcji. Ponadto może się to wiązać także z wystąpieniem siły wyższej, czyli zdarzenia nie tyle powstałego bez wpływu człowieka co niedającego się przewidzieć; co nie oznacza, że nie można takiego zdarzenia się spodziewać w przyszłość z uwagi na stopień prawdopodobieństwa. Jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt IV CKN 629/00 (LEX nr 54332), ocena czy w danym przypadku zachodzi siła wyższa, powinna być dokonywana "z zewnątrz", przy uwzględnieniu wszakże indywidualnej sytuacji ocenianego, co ma kapitalne znaczenie, gdy ocena dokonuje się w realiach postępowania administracyjnego zmierzającego do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej. Z tego powodu może zdarzyć się, że poza klasycznymi przykładami zdarzeń z kręgu "siły wyższej" jak różnego kalibru i rodzaju działania sił przyrody lub te, których przyczyn należy szukać w zakrojonych na różną skalę konfliktach społecznych, występować będą szczególne sytuacje, które dla postępowania będą zdarzeniami nagłymi i nie do przewidzenia lub zapobieżenia. Wszystko zatem zależy od oceny stanu faktycznego w indywidualnej sprawie. W odniesieniu do tej sprawy wskazania wymaga, że z istoty istnienia linii elektroenergetycznej wynika, że występowanie około niej wysokiego zadrzewienia może doprowadzić nie tylko do awarii takiej linii, ale także do pożaru lub porażeń, co nie było kwestionowane w niniejszej sprawie przez Wojewodę. W wyniku pozostawienia bez ingerencji człowieka wysokiego zadrzewienia pod liniami elektroenergetycznymi może dojść do takich zdarzeń. Sam Wojewoda wskazywał, że w sprawie istnieje zagrożenie powstania szkody, jaka może wyniknąć dla życia i zdrowia osób oraz mienia w razie porażenia prądem elektrycznym czy pożaru. Oznacza to, że takie zagrożenia mogą nastąpić w sposób niekontrolowany i nagły. Nie można im przeciwdziałać w inny sposób jak odpowiednia wycinka/przycinka zadrzewienia około elektroenergetycznej linii napowietrznej. Wreszcie nagłość (niespodziewanie się) nie oznacza, że wszyscy mają czekać aż nastąpi zagrożenie w postaci awarii, pożaru lub porażenia. Z art. 126 ust. 1 u.g.n. wynika bowiem, że działanie organu polegające na udzieleniu zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości ma służyć zapobieżeniu powstania szkody, której wielkość w przypadku awarii, pożaru lub porażenia jest trudna do przewidzenia. W tych przypadkach może prowadzić nie tylko do powstania szkody, ale również utraty życia i zdrowia ludzkiego. To zatem w interesie publicznym jest to aby nie doszło do takich zdarzeń. Takie przeciwdziałanie mieści się w pojęciu celu publicznego, ponieważ kwestia utrzymywania przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n. jest celem publicznym. Jest to dodatkowy argument, który stanowi podstawę do wydania decyzji o zajęciu nieruchomości. Dlatego tego rodzaju zagrożenie wbrew stanowisku Wojewody nie tyle ma być nieprzewidywalne, co z jego charakteru ma wynikać nagła potrzeba zapobieżenia powstaniu szkody, także powstałej w wyniku działania siły wyższej. Artykuł 126 ust. 1 u.g.n. wskazuje zatem bardziej na element określonej profilaktyki w działaniu celem przeciwdziałania szkodzie. Jeżeli istnieje możliwość przewidzenia określonych negatywnych zdarzeń, to można i powinno się im przeciwdziałać. W innym wypadku brak przeciwdziałania zagrożeniu prowadziłby do powstania szkody, co byłoby sprzeczne z celem ww. przepisu, który ma zapobiegać jej powstaniu. Zapobieżenie polega bowiem na podjęciu w porę działania, które usunie zagrożenie, co nie oznacza, że nie można takich zdarzeń przewidzieć, a więc domyślić się co będzie, co może nastąpić. Niezależnie zatem od tego czy mamy do czynienia z nieprzewidywalnym zdarzeniem, czy też przewidywalnym bo wynikającym z nagłej potrzeby, co wymaga uprzednio dokonania pewnej oceny tej nagłości, norma prawna zawarta w art. 126 ust. 1 u.g.n. ma służyć minimalizowaniu powstaniu znacznej szkody, a więc określonego zagrożenia, które np. może wynikać z możliwości wystąpienia awarii, pożaru lub porażenia. Natomiast w zakresie zastosowania ww. przepisu, wbrew stanowisku Wojewody, Sąd nie przesądził jakoby wnioskodawca spełnił przesłanki uprawniające do uzyskania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w Ł.. Jak wskazał Sąd, postępowanie wyjaśniające w tym zakresie wymaga podjęcia dodatkowych działań, ponieważ w tej konkretnej sprawie pomimo wskazywania na istnienie Polskich Norm bezpieczeństwa, nie skonkretyzowano jak to się ma do zaistniałego na działce nr [...] stanu faktycznego. Oznacza to, że dopiero po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego będzie możliwe stwierdzenie czy rzeczywiście zaistniały przesłanki z art. 126 ust. 1 u.g.n. Z tych względów zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia art. 126 ust. 1 u.g.n. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Z tej oceny wynika także, że zarzuty obu skarg kasacyjnych naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135, art. 152, i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 85 § 1 K.p.a. dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej M. K., Sąd I instancji zawarł wskazania co do dalszego postępowania w sprawie. Wytyczne te są związane z dokonaną przez Sąd I instancji wykładnią art. 126 ust. 1 u.g.n. oraz wskazaniem, że postępowanie administracyjne wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie czy rzeczywiście istniejące zadrzewienie około linii elektroenergetycznej przekracza dopuszczalne normy, ponieważ z przedstawionej opinii biegłego to nie wynika. Dlatego również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.