II FSK 2135/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Stefan Babiarz (sprawozdawca), Sędziowie: NSA Andrzej Jagiełło, WSA del. Bogusław Woźniak, Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 1 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Wójta Gminy U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 lutego 2014 r. sygn. akt I SAB/Lu 1/14 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "R." sp. z o.o. z siedzibą w T. na bezczynność Wójta Gminy U. w przedmiocie wydania zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., I SAB/Lu 1/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził bezczynność organu i zobowiązał Wójta Gminy U. do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach. 2. Ze stanu sprawy przyjętego przez sąd pierwszej instancji wynika, że Przedsiębiorstwo [...] R. Sp. z o.o. w T. (zwane dalej spółką) w dniu 10 października 2013 r. złożyło w urzędzie gminy podanie o wydanie zaświadczenia, iż nie posiada zaległości w podatku rolnym i w podatku od nieruchomości za lata 1997 do 2006 r. W dniu 22 października 2013 r. wójt gminy wydał zaświadczenie, że spółka posiada zaległości podatkowe, określając ich kwotę. W dniu 29 października 2013 r. spółka wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego ponaglenie na niezałatwienie wniosku przez organ I instancji. W uzasadnieniu ponaglenia wskazała, że w dniu 27 października 2013 r. minął ostateczny termin wydania żądanego zaświadczenia o nieistnieniu zaległości podatkowych. Wydanie tego zaświadczenia bądź postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia jest niezbędne, gdyż uniemożliwia spółce złożenie zażalenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu sprawy uznało ponaglenie za nieuzasadnione. W ocenie Kolegium organ nie mógł zaświadczyć, że spółka nie posiada zaległości podatkowych. Ponaglenie jest w istocie kwestionowaniem treści wydanego zaświadczenia. Kolegium nie jest uprawnione do rozpatrywania kwestii zgodności wydanego zaświadczenia ze stanem faktycznym ujawnionym w ewidencji organu podatkowego pierwszej instancji, gdyż nie przewidują tego przepisy. SKO zaznaczyło, że ponaglenie podlega rozpatrzeniu tylko w trybie art. 141 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm. – dalej: ord. pod.). Ponieważ zaświadczenie zostało wydane, nie ma podstaw do wyznaczenia organowi pierwszej instancji dodatkowego terminu załatwienia sprawy. 3. Pomimo wniesienia do właściwego organu ponaglenia o wydanie postanowienia – spółka tego postanowienie nie otrzymała. W konsekwencji wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na bezczynność organu. W podpowiedzi na skargę wójt gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. 4. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznając skargę za zasadną wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy organ podatkowy wydając - niezgodnie z żądaniem wnioskodawcy zaświadczenie o zaleganiu w podatkach zamiast postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści - pozostawał w bezczynności. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 306a § 4 ord. pod. - organ podatkowy wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w granicach żądania wnioskodawcy. Nie jest więc dopuszczalne wydanie zaświadczenia o innej niż żądana treści. Wniosek dotyczył wydania zaświadczenia o niezaleganiu bądź odmowy wydania zaświadczenia o niezaleganiu. W piśmie z dnia 16 października 2013 r. spółka wyraźnie poinformowała organ, że oczekuje zaświadczenia żądanej treści lub postanowienia o odmowie wydania takiego zaświadczenia. Jak wynika z pisma wójta gminy z dnia 8 listopada 2013 r. - spółka posiada zaległości podatkowe. Zatem organ nie mógł zaświadczyć, że spółka nie posiada zaległości podatkowych. Wydał więc zaświadczenie, z którego wynika, że spółka posiada zaległości podatkowe. Sąd wskazał jednak, że pomimo tego, iż spółka nie zgadza się z treścią tego zaświadczenia, fakt wydania przez organ zaświadczenia pozbawił ją możliwości złożenia na nie zażalenie. Zażalenie bowiem przysługuje tylko na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści. Skoro organ podatkowy ustalił, że spółka posiada zaległości podatkowe, a z treści pism wynika, iż domagała się ona wydania zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach, sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę na bezczynność wójta gminy. Na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) sąd pierwszej instancji zobowiązał organ do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach lub zaświadczenia o niezaleganiu w podatkach i orzekł, że bezczynność organu nie była związana z rażącym naruszeniem prawa. 5. Powyższy wyrok wójt gminy zaskarżył w całości skargą kasacyjną, zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 306a § 3 oraz art. 306b § 1 ord. pod. - poprzez nieuwzględnienie stanowiska skarżącego w zakresie niemożności wydania zaświadczenia w świetle powołanych wyżej przepisów - żądanego przez skarżonego. Mając na uwadze powyższe, wójt gminy wniósł o: - uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia z dnia 26 lutego 2014 r., I SAB/Lu 1/14, a w konsekwencji o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, z pozostawieniem temu sądowi orzeczenia o kosztach procesu, w tym za instancję kasacyjną; ewentualnie - uchylenie i zmianę zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem kosztów postępowania za instancję kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego podlega oddaleniu. 6. Organ w skardze kasacyjnej podniósł, że "Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie stwierdził m.in., iż zgodnie z treścią art. 306a § 4 ord. pod., organ podatkowy wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie w granicach żądania wnioskodawcy, co oznacza, że nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia o innej niż żądana treści". Z powołanego wyżej przepisu wynika, że organ wydaje zaświadczenie "w granicach żądania". Natomiast z art. 306 b) ord. pod. wynika, że organ jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji. Art. 306c) ord. pod. wskazuje zaś, że odmowa wydania zaświadczenia o treści żądanej następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń na gruncie ustawy – Ordynacja podatkowa jest postępowaniem uproszczonym i znacznie odformalizowanym. Mimo tego jednak wiąże się z pewnym rygoryzmem proceduralnym. Wynika to ze skutków, jakie zaświadczenia wywołują - jako dokumenty urzędowe bowiem stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Zasadnie sąd pierwszej instancji podkreślił, że spółka precyzyjnie poinformowała organ o wydanie jakiej treści zaświadczenia wnosi. Miała na uwadze wydanie zaświadczenia, że nie posiada zaległości w podatku rolnym i w podatku od nieruchomości za lata 1997 - 2006. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że organ mógł zatem wydać zaświadczenie o żądanej przez spółkę treści albo odmówić wydania zaświadczenia o treści żądanej– wówczas spółce przysługiwałoby zażalenie na odmowę wydania zaświadczenia. Gdyby przyjąć za uzasadnione stanowisko organu to spółka – nie zgadzając się z treścią wydanego zaświadczenia nie miałaby możliwości odwołania się. W rezultacie – nie miałaby możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ten sposób działanie organu wydającego zaświadczenie wymykałoby się kontroli sądu. Tymczasem sąd administracyjny - stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) - kontroluje działania organów administracji publicznej. Kontrola taka jest uzasadniona, gdyż – jak wskazano wyżej - zaświadczenia stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W skardze kasacyjnej organ podnosi, że zgodnie z art. 306b § 1 ord. pod. "organ podatkowy jest obowiązany wydać zaświadczenie, jeżeli chodzi o potwierdzenie faktów, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji". Tymczasem nie ten przepis stanowił podstawę prawną wydania zaświadczenia żądanego przez spółkę. Podstawę prawną stanowił art. 306c) ord. pod. Jeżeli bowiem organ dysponuje danymi, które nie pozwalają mu potwierdzić faktów, które przedstawia wnoszący o wydanie zaświadczenia – odmawia wydania zaświadczenia żądanej treści (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1998 r., II SA 299/08, leź nr 41833). Rozpatrując niniejszą sprawę sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że organ wybrał rozwiązanie błędne. Wobec żądania wydania zaświadczenia o niezaleganiu - zamiast odmówić wydania takiego zaświadczenia – potwierdził istnienie zaległości podatkowych. Skoro organ nie miał podstaw do wydania takiego zaświadczenia, to wydanie go nie można było uznać za załatwienie sprawy. Brak załatwienia sprawy w terminie z kolei powodował, że organ pozostawał w bezczynności, na co trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji. W skardze kasacyjnej na poparcie swego stanowiska w sprawie organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2009 r., I GSK 94/08, wskazując, że "organ podatkowy ma obowiązek wydania zaświadczenia o treści żądanej tylko wówczas, gdy w toku postępowania ustali, iż zachodzi stan faktyczny i prawny do stwierdzenia żądanej treści". W sprawie tej stan faktyczny był odmienny i główny problem sprowadzał się do tego, że organ wydając zaświadczenie potwierdza jedynie te informacje, których jest dysponentem. Nie może więc zaświadczyć o istnieniu okoliczności, co do których nie ma wiedzy. Jedynie w sytuacji posiadania przez organ celny danych potwierdzających fakt wprowadzenia oleju opałowego na polski obszar celny, miałby on obowiązek wydać zaświadczenie, którego żądała strona. W związku z tym zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawne. 7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.