II OSK 1089/14

1 P O S T A N O W I E N I E Dnia 8 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: 1 Sędzia NSA Barbara Adamiak po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 lutego 2014 r.., sygn. akt VII SA/Wa 2714/13 o odrzuceniu skargi A. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: oddalić skargę kasacyjną. A. w P. wniosła w dniu 6 grudnia 2013 r. (data nadania w placówce pocztowej) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2013 r., znak: [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej spółki w dniu 7 listopada 2013 r. Pismem z 19 listopada 2013 r. skarżący wniósł o uzupełnienie decyzji z [...] października 2013 r. na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. Postanowieniem z [...] grudnia 2013 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uzupełnienia decyzji z [...] października 2013 r. Powyższe postanowienie zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 11 grudnia 2013 r. Postanowieniem z 26 lutego 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2714/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę. W uzasadnieniu orzeczenia wskazał, między innymi, że uzasadnienie postanowienia z [...] grudnia 2013 r. zawierało prawidłowe pouczenie, że termin do wniesienia skargi na decyzję z [...] października 2013 r. biegnie od dnia doręczenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. Postanowienie to zostało prawidłowo doręczone pełnomocnikowi skarżącej spółki w dniu 11 grudnia 2013 r. Trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi rozpoczął zatem bieg w dniu 12 grudnia 2013 r. i upłynął z dniem 10 stycznia 2014 r. Skargę wniesiono przed doręczeniem skarżącemu postanowienia wydanego na podstawie art. 111 § 1 k.p.a. – w dniu 6 grudnia 2013 r., czyli zanim rozpoczął biec termin do jej wniesienia. Skarżący wniósł skargę przedwcześnie i wobec tego zaistniała przesłanka do odrzucenia skargi określona w art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) A. wniosła od postanowienia z 26 lutego 2014 r. skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie art. 53 § 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 111 § 2 k.p.a. przez uznanie, że skarga została złożona zanim zaczął biec termin do jej wniesienia, a to z uwagi na złożenie przez A. wniosku o uzupełnienie skarżonej decyzji i stanowiło to podstawę odrzucenia skargi, podczas gdy z przepisów prawa nie wynika, by wniesienie skargi po doręczeniu decyzji, a przed otrzymaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie uzupełnienia tej decyzji nie było możliwo, albowiem przepisy wskazują jedynie na termin końcowy do złożenia skargi. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej A. wskazała, między innymi, że celem art. 111 § 2 k.p.a. jest wyznaczenie takiego terminu do zakwestionowania rozstrzygnięcia, żeby umożliwić zainteresowanemu sformułowanie kompletnych zarzutów – już po otrzymaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Nie można z art. 111 § 2 k.p.a. wywodzić, że przepis ten całkowicie wyłącza skutki prawne wynikające z art. 53 § 1 p.p.s.a. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną każde doręczenie decyzji organu drugiej instancji powoduje, że zaczyna biec termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 1 p.p.s.a. Przepisy prawa nie przewidują sytuacji, by bieg tego terminu miał ulec zawieszeniu czy wstrzymaniu. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, za niezasadnością stanowiska Sądu przemawia także to, że wnosząc o uzupełnienie decyzji strona mogłaby w każdym czasie doprowadzić do sytuacji, w której na powrót możliwe byłoby złożenie skargi. Wnosząca skargę kasacyjną podkreśliła, że nie jest słuszne przyjęcie, że każde złożenie wniosku o uzupełnienie decyzji powoduje, że na nowo dochodzi do określenia jedynego terminu do wniesienia skargi od decyzji organu drugiej instancji. Istotne jest bowiem to, czy w chwili składania skargi istnieje substrat zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Jak wynika z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Jak stanowi art. 111 § 2 k.p.a., w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym (zażaleniowym). Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie, a jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia skargi na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. Oznacza to, że przed doręczeniem tego postanowienia termin do wniesienia skargi nie biegnie. Skoro skarga na decyzję z [...] października 2013 r. została wniesiona przed dniem doręczenia postanowienia z [...] grudnia 2013 r., to oznacza, że wniesiona została przed rozpoczęciem biegu terminu do jej wniesienia. Skargi wniesione przed rozpoczęciem terminu do ich wniesienia są skargami przedwczesnymi – i podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Nie oznacza to, że A. nie mogła wnieść drugiej skargi – już po doręczeniu postanowienia z [...] grudnia 2013 r. Z tego względu na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.