II SA/Gd 766/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Sędziowie Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi H.W. na postanowienie Wojewody z dnia 13 września 2013 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia dotyczącego zaliczenia obiektu budowlanego do odpowiedniej kategorii oddala skargę. H. W. zwróciła się do Starosty o wydanie zaświadczenia potwierdzającego możliwość użytkowania pomieszczeń w lokalu budynku wielorodzinnego położonego w U. przy ul. N. [...] w kategorii XI załącznika do ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu żądania wyjaśniła, że przedmiotowe zaświadczenie jest niezbędne do uzyskania zezwolenia wojewody na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę, a obowiązek jego przedstawienia przewidziany jest w art. 67 ust. 2 pkt 3 c ustawy o pomocy społecznej. W piśmie z dnia 1 lipca 2013 r. H. W. wyjaśniła, że możliwość użytkowania pomieszczeń jako placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, podlegającą pod kategorię XI obiektów budowlanych, uzyskała w związku ze zgłoszeniem Staroście zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na funkcję takiej placówki, która jednocześnie zmieniła kategorię obiektu z XIII na XI. Organ nie wniósł sprzeciwu do tego zgłoszenia, co jest równoznaczne z możliwością użytkowania lokalu w kategorii XI. W związku z tym zasadne jest domagania się wydania zaświadczenia potwierdzającego fakty wynikające z prowadzonej przez urząd ewidencji, rejestru czy też innych danych znajdujących się w posiadaniu urzędu. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2013 r., wydanym na podstawie art. 219 Kpa, Starosta odmówił wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane kategoryzacji podlegają jedynie budowa nowego obiektu lub roboty budowlane polegające na rozbudowie lub nadbudowie istniejącego obiektu w oparciu o pozwolenie na budowę. Roboty określone w zgłoszeniu nie podlegały natomiast kategoryzacji. Organ nie jest w związku z tym w posiadaniu żadnych dokumentów, które umożliwiają potwierdzenie wskazanych faktów. W zażaleniu na powyższe postanowienie H. W. wskazała, że domagała się od Starosty potwierdzenia faktów, na które organ wydał zgodę, nie wnosząc sprzeciwu do zgłoszenia. Stwierdziła przy tym, że nie występowała o kategoryzację lokalu, lecz o potwierdzenie możliwości użytkowania lokalu w tej kategorii. Wojewoda, po rozpatrzeniu tego zażalenia, postanowieniem z dnia 13 września 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, przytaczając dodatkowo treść przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2013 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę, a także wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2011, II OSK 106/10. Wyjaśnił także, że kategorie obiektów określone w załączniku do ustawy Prawo budowlane ustala organ architektoniczno - budowlany przy wydawaniu pozwoleń na budowę. Z powyższego organ wywiódł, że nie wydaje zaświadczeń potwierdzających możliwość użytkowania budynku po zakończeniu robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania zrealizowanych na podstawie zgłoszenia. H. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe postanowienie, zarzucając naruszenie przepisów kodeksu postepowania administracyjnego i domagając się jego uchylenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze z.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpatrywanej sprawie postanowienia organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości organów. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem żądania skarżącej było wydanie zaświadczenia, o którym mowa w przepisach art. 217 – 220 k.p.a. Skarżąca domagała się wydania zaświadczenia potwierdzającego możliwość użytkowania pomieszczeń w lokalu budynku wielorodzinnego położonego w U. przy ul. N. [...] w kategorii XI załącznika do ustawy Prawo budowlane, gdyż w drodze zgłoszenia dokonała zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na funkcję takiej placówki, która jej zdaniem jednocześnie zmieniła kategorię obiektu z XIII na XI. Art. 217 k.p.a. stanowi: § 1. Organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. § 2. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). Zgodnie zaś z art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi kształtującymi prawa, czy obowiązki, ale czynnościami faktycznymi. Zaświadczenie nie rozstrzyga o prawach i nie tworzy nowej sytuacji prawnej. Z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca ubiegała się o uzyskanie zezwolenia wojewody na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku. Tryb wydawania takiego zezwolenia uregulowany jest w art. 67 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182) i wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U. nr 86, poz. 739). Jednym z wymogów niezbędnych do uzyskania zezwolenia wojewody jest – stosownie do art. 67 ust. 2 pkt 3 c ustawy o pomocy społecznej- przedstawienie przez podmiot o nie występujący zaświadczenia właściwego organu potwierdzającego możliwość użytkowania obiektu określonego w kategorii XI załącznika do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Takie zaświadczenie było przedmiotem wniosku skarżącej w rozpatrywanej sprawie. Zdaniem Sądu organem właściwym do rozpatrzenia takiego wniosku jest organ administracji architektoniczno – budowlanej (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.10.2012 r., II SA/Gd 457/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać jednakże należy, że prezentowany jest również pogląd, że kompetencja do wydawania zaświadczenia w tym przedmiocie należy do organów nadzoru budowlanego (tak S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, str. 578). W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy administracji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego i prawidłowo zastosowały przepisy Prawa budowlanego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności zaś orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo stwierdziły, że nadawanie kategorii obiektu budowlanego odbywa się wyłącznie przy udzielaniu pozwolenia na budowę, co wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2013 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U z 2003 r., nr 120, poz.1127). W postępowaniu dotyczącym natomiast zmiany sposobu użytkowania dokonywanej na podstawie zgłoszenia nie orzeczono o kategorii obiektu. Zmiana sposobu użytkowania dotyczyła wyłącznie jednego lokalu w budynku mieszkalnym mającym kategorię XIII. Co więcej, w przedmiocie tego zgłoszenia nie wydano żadnego rozstrzygnięcia, jako że nie został wniesiony sprzeciw. To zaś powoduje, że w niniejszej sprawie organ nie mógł wydać żądanego przez skarżącą zaświadczenia. Na marginesie jedynie wskazać należy na brak spójności między regulacją zawartą w ustawie o pomocy społecznej i ustawie - Prawo budowlane, gdyż z art. 55 Prawa budowlanego wynika, że przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego zaliczonego do kategorii XI wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie (por. S. Nitecki, Komentarz do ustawy o pomocy społecznej, Wrocław 2013, str. 578). Podkreślić przy tym należy, że okoliczność, iż przed wydaniem zaświadczenia, jak stanowi przepis art. 218 § 2 k.p.a., organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające i fakt, że do postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń mają zastosowanie zasady ogólne k.p.a. nie oznacza, że w toku tego postępowania następuje badanie interesu prawnego określonego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym, a zatem rozstrzygającym o uprawnieniach bądź obowiązkach. Postępowanie wyjaśniające spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że odnosi się ono do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1616/09). W sytuacji zatem, gdy określone fakty i stan prawny, których potwierdzenia domagała skarżąca nie wynikały wprost z ewidencji i rejestrów oraz akt administracyjnych, brak było podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Sąd oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.