I OSK 1223/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 1091/13 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1091/13 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem 9 lipca 2013 r. J. C., która nie pozostaje w zatrudnieniu, wystąpiła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem Z. C. Skarżąca do dnia 30 czerwca 2013 r. z tytułu opieki nad mężem otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne przyznane jej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] lutego 2011 r. na okres do dnia 31 lipca 2013 r. Decyzja o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz.1548). Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działając z upoważnienia Burmistrza Z., odmówił J. C. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu decyzji wskazano na dwie przyczyny niepozwalające na przyznanie świadczenia: fakt przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz niespełnienie przez skarżącą przesłanki rezygnacji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad chorym mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. W toku powyższego postępowania, toczącego się z wniosku z dnia 9 lipca 2013 r., J. C. w dniu 20 sierpnia 2013 r. złożyła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Z. kolejny wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem, do którego dołączyła kolejne orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łomży z dnia 14 sierpnia 2013 r. o zaliczeniu jej męża do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do dnia 31 sierpnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., działając z upoważnienia Burmistrza Z., na podstawie art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), ponownie orzekł o odmowie przyznania świadczenia z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego oraz niespełnienie przez skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem. J. C. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, po którego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży decyzją z dnia [...] października 2013 r. orzekło o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i umorzeniu postępowania pierwszej instancji z wniosku z dnia 20 sierpnia 2013 r. Organ wskazał na niedopuszczalność złożenia kolejnego wniosku w tym samym przedmiocie w toku trwającego postępowania administracyjnego z pierwszego wniosku. Zdaniem Kolegium, nowe orzeczenie o zaliczeniu męża wnioskodawczyni do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, winna była ona przesłać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które rozpatrywało odwołanie od decyzji wydanej w dniu 5 sierpnia 2013 r. Zdaniem organu, złożenie kolejnego wniosku uruchomiło niedopuszczalne postępowanie i uczyniło nieważną decyzję wydaną przez organ I instancji w dniu [...] sierpnia 2013 r., co spowodowało uchylenie tej decyzji przez organ odwoławczy i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Na powyższą decyzję J. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, domagając się uchylenia także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca przedstawiła argumentację na okoliczność konieczności sprawowania opieki nad mężem. Wskazała, że w toku postępowania wniosła o "zmianę specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne", które otrzymywała do końca czerwca 2013 r. i które zostało jej przyznane w takiej samej sytuacji faktycznej, jaka istnieje obecnie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1091/13, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "p.p.s.a."), uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży z dnia [...] października 2013 r., jednakże z innych przyczyn, niż podniesione w skardze. W ocenie Sądu I instancji, stanowisko organu, że sprawa z wniosku skarżącej złożonego w dniu 20 sierpnia 2013 r. była tożsama ze sprawą z wniosku złożonego w dniu 9 lipca 2013 r., co do którego w dacie składania późniejszego wniosku było jeszcze w toku postępowanie odwoławcze jest stanowiskiem błędnym. Pomija ono bowiem wynikające z ustawy o świadczeniach rodzinnych różnice przedmiotowych granic rozstrzygnięć każdego z postępowań, wynikające z odmiennych okresów ważności orzeczeń o niepełnosprawności męża skarżącej, które stanowiły podstawy ubiegania się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie dostrzegł, iż wniosek z dnia 9 lipca 2013 r. o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, skarżąca złożyła jeszcze w okresie ważności orzeczenia o niepełnosprawności męża z dnia 7 lipca 2010 r. o zaliczeniu go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od dnia 15 czerwca 2010 r. do dnia 31 lipca 2013 r. Zdaniem Sądu, tak określony termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności męża skarżącej oznaczał, że uwzględniając ten wniosek organ mógłby orzec wyłącznie o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres jednego miesiąca – lipca 2013 r. Wskazano ponadto, odwołując się do zasad wynikających z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, że końcowy termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności, stanowiącego podstawę orzekania o zasadności pierwszego wniosku, nie pozwalałby organowi w przypadku uwzględnienia tego wniosku, na "wyjście" rozstrzygnięciem poza możliwe przedmiotowe granice rozpoznania wniosku. Sąd zwrócił uwagę, że kolejny wniosek o specjalny zasiłek opiekuńczy, złożony w dniu 20 sierpnia 2013 r., opierał się już na nowym orzeczeniu o niepełnosprawności męża skarżącej, wydanym w dniu 14 sierpnia 2013 r. o zaliczeniu go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na okres do dnia 31 sierpnia 2016 r. Zatem w przypadku uwzględnienia tego wniosku przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego objęłoby – w świetle wynikających z art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasad ustalania okresu świadczeniowego – okres od dnia 1 sierpnia 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2016r., a zatem okres niepokrywający się z okresem świadczeniowym objętym pierwszym wnioskiem. Wobec tego Sąd stwierdził, że nie można uznać, iż przedmiot pierwszego postępowania administracyjnego, co do którego ostateczne rozstrzygnięcie zapadło w dniu 27 sierpnia 2013 r., pokrywał się z przedmiotem postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2013 r. Oba postępowania dotyczyły wprawdzie przyznania tego samego rodzaju świadczenia, ale każde na inny okres czasu. Nie było zatem pełnej tożsamości przedmiotowej porównywanych spraw. W konsekwencji nie zaistniała, zdaniem Sądu, przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze odwołania skarżącej od decyzji Burmistrza Z. z dnia [...] sierpnia 2013 r. Sąd I instancji wskazał, że dopatrzenie się w zaskarżonej decyzji mającego wpływ na wynik sprawy błędu natury procesowej, nie pozwala na merytoryczne odniesienie się do kwestii spełnienia przez skarżącą przesłanki do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego w postaci "rezygnacji z zatrudnienia" z powodu konieczności sprawowania opieki nad mężem. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 lutego 2014 r. skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łomży, reprezentowane przez Prezesa Kolegium, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że specjalny zasiłek opiekuńczy przyznaje się na okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a nie na okres zasiłkowy; 2) przepisów postępowania w zakresie, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, nie wskazując, które to przepisy w ocenie Sądu zostały naruszone, – art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie normy tego przepisu, kiedy to skarga jako nieuzasadniona winna być oddalona. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustala się na okres zasiłkowy, natomiast prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W przypadku wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności na czas określony, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia. Wobec tego nie zgodzono się z argumentacją Sądu, że zarówno świadczenia pielęgnacyjne, jak i specjalny zasiłek opiekuńczy przyznaje się na okres ważności orzeczenia o niepełnosprawności osób wymagających opieki. Dlatego też zarówno z wniosku z dnia 9 lipca 2013 r., jak i z wniosku z dnia 20 sierpnia 2013 r. skarżąca mogłaby otrzymać specjalny zasiłek opiekuńczy tylko do końca okresu zasiłkowego. W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. C. wniosła o utrzymanie w mocy wyroku Sądu I instancji oraz wskazała, że orzeczenie o niepełnosprawności w stopniu znacznym, które zostało wydane jej mężowi w dniu 14 sierpnia 2013 r. ważne było do dnia 31 sierpnia 2016 r., a nie jak błędnie podaje SKO do dnia 31 sierpnia 2013 r. Podała, że informacje o złożeniu nowego wniosku otrzymała od dyrekcji i pracowników MOPS oraz od pracowników SKO z Łomży, a ponadto oświadczyła, że opieka nad schorowanym mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia, zaś odmowa zasiłku opiekuńczego pozbawiła ją środków do życia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono wystąpienia żadnej z przesłanek nieważności postępowania, jakie zostały wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny, w myśl art. 183 § 1 tej ustawy związany był, w postępowaniu kasacyjnym granicami skargi kasacyjnej wniesionej przez Samorządowe Kolegium odwoławcze w Łomży. Skarga ta nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Słusznie podniesiono w tej skardze, że uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. – tak jak to podał w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji – wymagało wskazania jakie przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszył organ w postępowaniu odwoławczym. Jak wynika z całokształtu podniesionej przez ten Sąd argumentacji, w rozpoznawanej sprawie stwierdzono naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., będące wynikiem błędnej wykładni art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Wobec tego, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku interpretacja powołanego przepisu jest prawidłowa, stwierdzone wcześniej uchybienie nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem istniały podstawy do uchylenia decyzji. W tym miejscu należy odnieść się do zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu materialnoprawnego. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że Sąd I instancji rozważał w sprawie całą regulację zawartą w art. 24 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Dokonując wykładni przepisów tej ustawy Sąd nie ograniczył się wyłącznie, tak jak to uczyniono w skardze kasacyjnej, do art. 24 ust. 1 powołanej ustawy. Takie stanowisko uznać należy za prawidłowe. W art. 24 ust. 1 ustawy stwierdzono – co do zasady – że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy z wyjątkiem świadczeń, o których mowa w art. 9, art. 14–16 i art. 17. Skarżąca wnosiła dwukrotnie o przyznanie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 16a ustawy. Kwestionując stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie z wniosku J. C. z dnia 20 sierpnia 2013 r. należało uznać za bezprzedmiotowe Sąd I instancji słusznie uznał, że nie występowała w sprawie tożsamość obu spraw administracyjnych, skoro przedmiotowe granice rozstrzygnięcia w każdym z postępowań, wynikające z odmiennych okresów ważności orzeczeń o niepełnosprawności męża skarżącej są różne. Ocena stanowiska co do omawianej kwestii nie może być oparta wyłącznie na brzmieniu art. 24 ust. 1 ustawy, w którym to przepisie nie zostało wymienione – wśród wyjątków od ustanowionej zasady świadczenie, o jakim mowa w art. 16a ustawy, a którego przyznania – choć za różne okresy – dotyczyły oba wnioski J. C. Zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w przypadku ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności osoby, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony. W tym przypadku prawo do świadczeń rodzinnych ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia, nie dłużej jednak niż do końca okresu zasiłkowego. Skoro wniosek J. C. z dnia 9 lipca 2013 r. złożony został w okresie ważności orzeczenia z dnia 7 lipca 2010 r. o niepełnosprawności męża skarżącej i termin ważności tego orzeczenia upływał w dniu 31 lipca 2013 r., to słusznie uznał Sąd, że uwzględniając ten wniosek organ mógłby orzec o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres lipca 2013 r., a nie jak twierdzi organ odwoławczy do końca okresu zasiłkowego określonego w art. 3 pkt 10 ustawy. W takiej sytuacji kolejny wniosek J. C. z dnia 20 sierpnia 2013 r., oparty na orzeczeniu o niepełnosprawności z dnia 14 sierpnia 2013 r., ważnym do 31 sierpnia 2016 r., winien być rozpatrzony przez organy merytorycznie, gdyż każdy z wniosków, chociaż dotyczył tego samego świadczenia, to za inny okres. Odmienne stanowisko organu odwoławczego słusznie nie zostało zaakceptowane przez Sąd I instancji. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.