II SA/Bk 1106/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Syndyka Masy Upadłości S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Upadłości Likwidacyjnej w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącego Syndyka Masy Upadłości S. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Upadłości Likwidacyjnej w W. kwotę 757,00 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Wnioskiem z dnia 28.01.2012r. S. Sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej powołując się na art. 207 Ordynacji podatkowej w związku z art. 8 ustawy z dnia 19.11.2009r. o grach hazardowych oraz na art. 117 ust. 1 i 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, wniosła o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gir na automatach o niskich wygranych na terenie województwa p., udzielonego wnioskodawcy decyzją Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...].05.2007r. Wnioskodawca w uzasadnieniu wniosku powołał się na konsekwencje wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19.07.2012r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 stwierdzając, że w świetle tego wyroku, przepisy ustawy o grach hazardowych, w tym ponad wszelką wątpliwość art. 138 ust. 1 tej ustawy, powinny być zakwalifikowane do przepisów technicznych objętych obowiązkową procedurą notyfikacji w Komisji Europejskiej. Skutkiem zaś niedopełnienia obowiązku notyfikacji (brak której jest bezsporny), jest bezskuteczność przepisów technicznych i niemożność ich egzekwowania i stosowania w obrocie prawnym. Brak z kolei możliwości stosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych, wniosek o przedłużenie zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych winien być rozpatrzony n podstawi przepisów dotychczasowych, czyli przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Decyzją z dnia [...].05.2013r. Dyrektor Izby Celnej w B. orzekł o odmowie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...].05.2007r na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województw p. W obszernym uzasadnieniu decyzji, organ I instancji przeprowadził wywód wykazujący, że ustawa o grach hazardowych nie musiała być objęta procedurą notyfikacji. Nie ma też możliwości wydania orzeczenia o przedłużeniu zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, albowiem ustawa o grach hazardowych pozbawiła ją mocy obowiązującej. Ponadto organ stwierdził, że dotychczas eksploatowane automaty do gier o niskich wygranych mogą być przedmiotem obrotu n rynku wewnętrznym, przez który należy rozumieć rynek całej Unii Europejskiej. Mogą być również wykorzystane jako automaty do gier zręcznościowych albo jako automaty zabawowe, przy czym w ocenie organu nie wymaga to zmiany automatu jako towaru, a jedynie jego oprogramowania. Mogą być zatem wykorzystane w kasynach lub jako automaty zręcznościowe, które nie podlegają regulacjom ustawy o grach hazardowych, co nie powoduje ograniczeń w obrocie i nie generuje kosztów związanych z ich przystosowaniem. Organ dodał, że w odniesieniu do Spółki S. przepisy ustawy o grach hazardowych nie wpłynęły w sposób istotny na obrót automatami, gdyż spółka ta wykorzystuje automaty jedynie w 12 punktach gry spośród 43 znajdujących się na terenie województwa p. Organ przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że przepisy ustawy o grach hazardowych dotyczą prowadzenia działalności na automatach do gier o niskich wygranych, nie odnoszą się natomiast do automatów do gier. Nadto stwierdził, że przepisy ustawy hazardowej stanowią niedyskryminacyjne ograniczenia niektórych sposobów sprzedaży, czyli tzw. niedyskryminacyjne selling arrangements, wobec czego nie są przeszkodami w swobodnym przepływie towarów pomiędzy państwami członkowskimi, a zatem nie są przepisami technicznymi, które wymagały notyfikacji. W ocenie organu po wprowadzeniu ustawy hazardowej, sytuacja automatów do gier o niskich wygranych, ni uległa dalece kwalifikowanej zmianie, o czym świadczą dane statystyczne i gospodarcze. Niezależnie od powyższego sporne przepisy nie podlegały notyfikacji na podstawie art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34, ponieważ są one przejawem zastosowania przez ustawodawcę klauzul bezpieczeństwa wprowadzonych przez obowiązujące przepisy unijne oraz wykonują orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości. W odwołaniu od tej decyzji Syndyk masy upadłości S. sp. z o.o. w upadłości likwidacyjnej, podniósł zarzuty: - naruszenia art. 187 par. 1 Ordynacji podatkowej oraz 191 Ordynacji podatkowej poprzez dokonanie błędnego ustalenia, że przepisy ustawy o grach hazardowych nie wpływają w sposób istotny na sprzedaż i właściwości automatów do gier o niskich wygranych i w konsekwencji stwierdzenie, że nie są przepisami technicznymi w rozumieniu art. 1pkt 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22.06.1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństw informacyjnego; -naruszenia art. 10 ust. 1 dyrektywy 98/34 poprzez błędne przyjęcie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie, w związku z czym przepisy ustawy hazardowej były wyłączone spod obowiązku notyfikacji; -naruszenia art. 36 ust. 3 ustawy z 29.07.1992r. o grach i zakładach wzajemnych poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie wniosku o przedłużenie zezwolenia; -naruszenie art. 34, 49 i 56 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez zastosowanie przepisu ustawowego naruszającego unijny zakaz stosowania ograniczeń ilościowych i środków im równoważnych w obrocie towarowym między krajami Unii Europejskiej, zasadę swobody świadczenia usług, pomimo pierwszeństwa prawa unijnego przed prawem krajowym; - naruszenia art. 91 Konstytucji poprzez zastosowanie przepisu prawnego rangi ustawowej pomimo jego kolizji z mającymi pierwszeństwo przepisami unijnymi tj. przepisami umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w Traktacie oraz przepisami aktu wydanego przez organizację międzynarodową, której Polska jest członkiem; -naruszenia art. 7 Konstytucji (zasady legalizmu) poprzez wydanie zaskarżonej decyzji przy zastosowaniu jedynie niektórych spośród powszechnie obowiązujących przepisów prawnych. Podnosząc powyższe zarzuty i rozwijając argumentację na ich poparcie w obszernych wywodach uzasadnienia odwołania, skarżący wnosił o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przedłużenie zezwolenia zgodnie z wnioskiem ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...].10.2013r. Dyrektor Izby Celnej w B. na podstawie art. 233 par. 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ II instancji zwrócił uwagę, że ważność udzielonego skarżącej spółce [...].05.2007r. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie w województwie p. działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, wygasła z dniem 31.05.2013r. W związku powyższym brak podstaw do procedowania w zakresie przedłużenia ważności zezwolenia, które nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Decyzja udzielająca spółce zezwolenia wprowadziła ścisłe ramy czasowe obowiązywania zezwolenia. Termin ważności zezwolenia miał charakter rozwiązujący, co oznacza, że jego upływ spowodował wygaśnięcie uprawnień wynikających z aktu, przy czym nastąpiło to z mocy prawa. Nieistnienie decyzji nie pozwala na prowadzenie wobec niej jakichkolwiek postępowań administracyjnych, zaś te, które wszczęto, winny być umorzone. Upływ terminu ważności zezwolenia skutkuje zatem wyłączeniem dopuszczalności jakiejkolwiek weryfikacji decyzji rozstrzygającej o konkretnych uprawnieniach bądź obowiązkach jednostki. Organ II instancji powołał się na stanowiska Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Łodzi (sygn. III SA/Łd 392/13) i we Wrocławiu (III SA/Wr 342/12) akcentujące bezprzedmiotowość postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia w sytuacji wygaśnięcia zezwolenia. Końcowo stwierdził, że utrata mocy prawnej zezwolenia z dnia [...].05.2007r. udzielonego skarżącej spółce, powoduje brak faktycznej i prawnej podstawy orzekania w postępowaniu odwoławczym, stąd postępowanie w sprawie przedłużenia ważności niniejszego zezwolenia stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone na podstawie art. 233 par. 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej. W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego, Syndyk masy upadłości S. sp. zo.o. w upadłości likwidacyjnej, zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie art. 233 par. 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji umorzenie postępowania odwoławczego zamiast merytorycznego rozpoznania odwołania oraz art. 127 Ordynacji podatkowej poprzez pozbawienie skarżącego prawa do instancyjnej weryfikacji decyzji odmawiającej przedłużenia zezwolenia. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła, że nawet uznanie, iż wygaśniecie zezwolenia powoduje bezprzedmiotowość postępowania, skutkować mogłoby jedynie umorzeniem w całości prowadzonego postępowania po uchyleniu decyzji organu I instancji a nie umorzeniem postępowania odwoławczego. Zdaniem strony skarżącej, postępowanie w sprawie przedłużenia zezwolenia nie stało się jednak bezprzedmiotowe. Syndyk wniósł o przedłużenie zezwolenia, gdy ono obowiązywało i nie może ponosić odpowiedzialności za to, że organ I instancji rozpoznawał sprawę przez prawie 5 miesięcy Dyrektor Izby Celnej w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje; Skarga podlegała uwzględnieniu albowiem umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło z naruszeniem art. 233 par. 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej, której przepisy - z mocy art. 8 ustawy o grach hazardowych – stanowiły procesową podstawę orzekania przy stosowaniu przepisów tej ustawy. Instytucja umorzenia postępowania odwoławczego, przewidziana art. 233 par. 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej jako jeden z rodzajów rozstrzygnięcia sprawy w trybie odwoławczym, nie wymienia ustawowych przesłanek, których zaistnienie uzasadnia zastosowanie instytucji. Jest to jednak instytucja zbieżna z instytucją umorzenia administracyjnego postępowania odwoławczego według Kodeksu postępowania administracyjnego, przewidzianą art. 138 par. 1 pkt 3 K.p.a. Wypracowane na tle stosowania omawianej instytucji orzecznictwo oraz stanowiska prezentowane w literaturze przedmiotu w kwestii przypadków uzasadniających bezprzedmiotowość samego postępowania odwoławczego, jednolicie przyjmują, że umorzenie postępowania odwoławczego następuje w razie skutecznego cofnięcia odwołania albo w razie bezprzedmiotowości samego postępowania odwoławczego (tak: B. Adamiak, J. Borkowski, R. Mastalski, J. Zubrzycki, Ordynacja podatkowa, Komentarz, wydawnictwo Unimex Wrocław 2003, wyrok NSA z 12.10.2010r. sygn. I FSK 826/10). Bezprzedmiotowość samego postępowania odwoławczego może nastąpić z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Przedmiotową bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego uzasadniać może brak przedmiotu odwołania (odwołanie od decyzji jeszcze niewydanej, czy uchylonej w innym trybie) a podmiotową bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego np. śmierć strony, gdy sprawa ma charakter osobisty, a także brak posiadania statusu strony przez podmiot odwołujący się (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.07.1999r. OSP 16/98 – ONSA 1999 Nr 4, poz. 119). W kontrolowanej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość samego postępowania odwoławczego. Nie przestał istnieć przedmiot odwołania w postaci wydanej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...].05.2013r. o odmowie przedłużenia zezwolenia Dyrektora Izby Skarbowej w B. z dnia [...].05.2007r. na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa p., ani podmiot odwołujący się nie utracił zdolności admistracyjnoprawnej. Okoliczność wygaśnięcia z dniem 31.05.2013r. z powodu upływu okresu ważności, zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, w sprawie przedłużenia którego prowadzone było postępowanie, mogła mieć wpływ na całe postępowanie w sprawie, a nie na samo postępowanie odwoławcze. Obowiązkiem organu odwoławczego było zatem rozpoznanie – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności – sprawy od nowa z uwzględnieniem zmiany stanu faktyczno – prawnego, wywołanej utratą ważności (wygaśnięciem) zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa p., o przedłużenie którego skarżąca spółka wystąpiła. W konsekwencji organ odwoławczy nie będzie mógł się uchylić od uwzględnienia wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z dnia 19.07.2012r. wydanego w połączonych sprawach o sygn. C-213/11, C-214/11 i C-217/11. Sąd administracyjny w niniejszym postępowaniu nie może wyprzedzająco (za organ) zająć stanowiska w kwestii technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych i związanego z nim obowiązku notyfikacji. Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Z faktu uwzględnienia skargi wynikł obowiązek zawarcia w wyroku orzeczenia o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenia o obowiązku zwrotu przez organ na rzecz strony skarżącej poniesionych przez nią kosztów postępowania sądowego (art. 200 w związku z art. 210 par. 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)