II SA/Go 1121/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 października 2003 r., nr IX/53/2003 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych dla terenu Gminy (Dz. Urz. Województwa nr 90 poz. 1311) I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust. 3, § 6, § 7 ust. 1 i ust. 2, § 8, § 9, § 10 i § 11, II. w pozostałej części skargę oddala, III. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu. . Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 29 września 2003 r. Nr IX/53/2003 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4, 5% alkoholu ( z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych dla terenu Gminy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 ust.1 i ust. 3, § 6, § 7, § 8, § 9, §10, §11. Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa - art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 pażdziernika 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (DZ.U. z 2002 Nr 147 poz. 1231 ) poprzez ustalenie w: - § 3 ust. 1 i ust.3 zaskarżonej uchwały warunków odmowy wydania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży na punkty, które usytuowane są w odległości mniejszej niż 100 m od: obiektów kultu religijnego (kościołów, kaplic, czynnych cmentarzy), placówek oświatowo – wychowawczych (szkół, przedszkoli, świetlic, placów zabaw, zakładów opieki zdrowotnej, zakładów pracy, obiektów wojskowych, obiektów sportowych, plaż i kąpielisk, dworców kolejowych oraz dopuszczalności wydawania zezwoleń dla wskazanych punktów pod warunkiem uzyskania pozytywnej opinii kierowników (użytkowników, zarządców) tych obiektów oraz opinii Gminnej Komisji RPA, - § 6 uchwały, że w punktach sprzedaży i podawania napojów alkoholowych powinny być umieszczone w widoczny miejscu tabliczki informujące o zakazie sprzedaży alkoholu osobom nieletnim i nietrzeźwym oraz informacja o szkodliwości spożywania napojów alkoholowych, - § 7 ust. 1 i ust.2 uchwały, że sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w czasie i miejscu organizowanych imprez odbywających się na otwartym powietrzu wymaga uzyskania jednorazowego zezwolenia wydanego przedsiębiorcom posiadającym zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych oraz jednostkom Ochotniczej Straży Pożarnych oraz wymaga uzyskania jednorazowego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w przypadku organizowania zabaw, dyskotek i innych uroczystości, - § 8 uchwały stanowiącego, że przy wydawaniu zezwoleń jednorazowych nie stosuje się ograniczeń wynikających z § 3, - § 9 uchwały stanowiącego, że wszystkie punkty sprzedaży alkoholu powinny zapewnić możliwość odkupu opakowań szklanych, w których sprzedano napoje alkoholowe, - § 10 i § 11 uchwały w zakresie określenia warunków wydawania zezwoleń na sprzedaż alkoholu, a mianowicie że należy kierować się zasadą ograniczania dostępności alkoholu oraz, że wydaje się zezwolenia tylko wtedy, gdy punkt spełnia warunki usytuowania odpowiadające zasadom określonym w niniejszej uchwale podczas gdy art. 12 ust.2 ustawy dotyczy jedynie zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał, że w dniu 29 pażdziernika 2003 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr IX/53/ 2003 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4, 5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych dla terenu Gminy. Uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 13 listopada 2003 r., Nr 90, poz. 1311. Dalej skarżący wywodził, że przepis art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi uprawnia radę gminy jedynie do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży, przez co należy rozumieć położenie punktów sprzedaży względem innych obiektów użyteczności publicznej (jak np. szkoły, przedszkola, zakłady pracy), jak też innych obiektów, które rada gminy uzna za zasługujące na szczególną ochronę na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy. Przepis ten, w ocenie skarżącego, w żadnym razie nie uprawnia rady gminy do określenia warunków wydawania zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych punktom sprzedaży alkoholu, ani odstępstw od zachowania odległości od tych obiektów, uzależniając wydanie zezwolenia od pozytywnej opinii wskazanych osób i Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 pażdziernika 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) właściwy ze względu na lokalizację punktu sprzedaży. Natomiast zgodnie z treścią art. 18 ust.3 lit. a ustawy zezwolenie takie organ wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i ust. 2. Dlatego nie można zgodzić się z zapisami przedmiotowej uchwały odnoszącymi się do warunków wydawania zezwoleń na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, gdyż kwestie te reguluje ustawa w art. 18. Również zapisy dotyczące jednorazowych zezwoleń na sprzedaż alkoholu nie znajdują umocowania w kompetencji ustawowej wynikającej z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy. W ocenie skarżącego organ uchwałodawczy Gminy wszedł w kompetencje organu wykonawczego. Dalej skarżący wskazał, że powielanie w aktach prawa miejscowego zapisów ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, a rada gminy nie może powielać, rozszerzać czy też modyfikować zapisów ustawy. Kompetencja ustawowa wynikająca z art. 12 ust. 2 ustawy upoważnia radę gminy do ustalania zasad usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, a wszelkie wykroczenia poza tę materię stanowią istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002 r. nr 1270 poz. 153). Organ wskazał, że w dniu 31 pażdziernika 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę Nr XXX/145/2013 w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4, 5% alkoholu (z wyjątkiem piwa) przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży, oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie Gminy, która uchyliła zaskarżoną uchwałę Nr IX/53/2003 Rady Gminy z dnia 29 pażdziernika 2003 r. W konsekwencji zaskarżonej uchwały nie ma w obrocie prawnym, co w ocenie organu, czyni postępowanie sądowe bezprzedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2002r. nr 153 poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu administracyjnego. Stosownie do treści art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 pażdziernika 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (DZ.U. z 2002 Nr 147 poz. 1231 ), zwana dalej ustawą, rada gminy ustala, w drodze uchwały, dla terenu gminy (miasta) liczbę punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży. W myśl art. 12 ust. 2 ustawy rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Gmina nie dysponuje nieograniczoną swobodą w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych. W tym względzie gmina jest ograniczona obowiązkiem realizowania celów ustawy z 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tworzenie takich zasad, które stoją w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę oznacza naruszenie prawa. W myśl art. 12 ust. 4 ustawy liczba punktów sprzedaży, o których mowa w ust. 1, oraz usytuowanie miejsc sprzedaży, podawania i spożywania napojów alkoholowych powinny być dostosowane do potrzeb ograniczania dostępności alkoholu, określonych w gminnym programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych. Ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy nałożył na organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podejmowania działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. W preambule do ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ustawodawca zawarł zasadniczy cel oraz myśl przewodnią regulacji zawartych w ustawie i uznał życie obywateli w trzeźwości za niezbędny warunek moralnego i materialnego dobra Narodu. W piśmiennictwie wskazuje się na normatywny charakter preambuły do ustawy w wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - w znaczeniu wypowiedzi formułującej cele, do osiągania których mają dążyć organy administracji publicznej właściwe w sprawach będących przedmiotem regulacji ustawy, a więc w znaczeniu elementu aksjologicznego norm odkodowywanych z pozostałej części ustawy (por. Iwona Skrzydło – Niżnik, Grażyna Zalas, ustawa o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Lex Omega ) Kontrola legalności wszystkich aktów prawnych, czy to w formie aktów o charakterze indywidualnym (np. decyzje administracyjne) czy też zawierających normy powszechnie obowiązujące ( np. uchwały), wydanych w oparciu o przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi winna uwzględniać założenia ogólne, naczelne zasady, które legły u podstaw rozwiązań prawnych zawartych w ustawie. Stanowisko skarżącego zawarte w skardze w przeważającej części należało uznać za słuszne. Przepisy art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy upoważniają właściwą radę gminy do ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży oraz zasad usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. A zatem to do zadań organu stanowiącego gminy należy określenie zasad według, których zlokalizowane będą miejsca sprzedaży alkoholu. Rada gminy nie może scedować tego obowiązku na inne podmioty, jak również uzależnić lokalizacji punktów sprzedaży od woli innych podmiotów (kierowników, użytkowników, zarządców – § 3 ust. 3). Nie znajduje również oparcia w przepisach art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy regulacja zawarta w § 6 uchwały, która dotyczy zupełnie innej materii, nie związanej z ustaleniem liczby punktów sprzedaży alkoholu oraz zasad usytuowania miejsc sprzedaży. Tej samej treści zastrzeżenie należy skierować do regulacji zawartej w § 9 uchwały. W § 7 ust. 1 i ust. 2, § 8, § 10 i § 11 Rada Gminy podjęła się uregulowania kwestii, które wynikają wprost z art. 18 ustawy i dotyczą kompetencji organu wykonawczego gminy, a przez to wskazane tu przepisy uchwały w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały (w całości lub części) powodują jedynie istotne naruszenia prawa. W wyroku z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/GL 928/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest zaś konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne. Opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które w sposób niewątpliwy trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały (zarządzenia) organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, nr 3, poz. 79). Istotne naruszenie prawa może obejmować także inne okoliczności przesądzające o nieważności decyzji administracyjnej, w tym wydanie aktu bez podstawy prawnej przez niewłaściwy organ czy też wydanie aktu w sytuacji res iudicata. W grę wchodzą także niektóre przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 k.p.a., w tym wydanie aktu w wyniku przestępstwa na podstawie fałszywych dowodów oraz bez uzyskania stanowiska innego organu (por. A. Matan, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Lex Omega). Zakwestionowane powyżej regulacje uchwały należało ocenić jako istotnie naruszające prawo Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, co do niezgodności z prawem przepisu § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Przypomnieć wypada, że w przepisie tym określono minimalną odległość punktów sprzedaży alkoholu od tzw. miejsc chronionych, o których mowa w art. 14 ustawy. W orzecznictwie sądowym nie budzi sporów kwestia, że organ stanowiący gminy w ramach kompetencji przekazanych mu na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy może, a nawet powinien określić odległość punktu sprzedaży alkoholu od obiektów chronionych. Określenie odległości mieści się bowiem w pojęciu ustalenia zasad sprzedaży alkoholu. Istotny jest jednak sposób w jaki należy mierzyć ustaloną w ten sposób odległość, podkreśla się że regulacje w tym zakresie powinny być jasne i przejrzyste, tak aby nie budziły żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Wobec takiego stanowiska Sądu, skarga w powyższym zakresie została oddalona. Wniosek organu o umorzenie postępowania nie mógł być uwzględniony. Należy zauważyć, że inny jest skutek prawny uchylenia uchwały z określoną datą, w wyniku - przykładowo - podjęcia aktu prawnego ją zastępującego, inny natomiast na skutek stwierdzenia nieważności uchwały gminy. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003, nr 9, poz. 100, wyraził pogląd: "Stwierdzenie nieważności uchwały jest aktem deklaratoryjnym, a zatem rodzi skutki ex tunc - z mocą wsteczną od daty podjęcia uchwały. Tym samym uchwała jest nieważna od chwili jej podjęcia, a zatem jest prawnie bezskuteczna. Rezultatem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest uchylenie wszelkich prawnych skutków, które powstały w okresie od wejścia uchwały w życie do chwili stwierdzenia jej nieważności." A zatem stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ( w części ) powoduje, że nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych. Inaczej wygląda sytuacja w wypadku uchylenia uchwały, kiedy to moc obowiązująca uchwały ustaje dopiero ze wskazaną datą, co oznacza, że danym czasookresie określone stany faktyczne jej regulacji podlegały. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151, skarga została oddalona. W punkcie III stwierdzono, że zaskarżona uchwała w części objętej stwierdzeniem nieważności nie podlega wykonaniu, a orzeczenie zawarte w tym punkcie zachowuje moc do czasu uprawomocnienia się wyroku.