II OSK 1690/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora wykonującego zadania prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie H. W. skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2003/13 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2003/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (dalej także: Wspólnota Mieszkaniowa) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak to ujawniono w uzasadnieniu powyższego wyroku MWINB decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], sprostowaną następnie postanowieniem z dnia 19 sierpnia 2013 r. odnośnie daty jej podjęcia, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., 267, dalej K.p.a.), i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej – uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2013 r. ([...]) i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb nakazał usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w Warszawie poprzez: 1) zabezpieczenie pęknięć w ścianach zewnętrznych o szerokości większej od 5 mm w lokalach [...],[...],[...],[...],[...], tj.: a) skucie tynku na powierzchniach odspojonych w pasmach o szerokości min. 10 cm z każdej strony szczeliny, b) wklejenie prętów zszywających szczelinę 3 na 1 mb zabezpieczenia, c) sfrezowanie krawędzi, d) wypełnienie szczeliny, e) ułożenie na spoinie pasma siatki, f) uzupełnienie tynku, g) pomalowanie ściany; 2) naprawę pęknięć w ścianach o szerokości rozwarcia większej od 10 mm w lokalach [...],[...] i [...] tj. roboty wewnętrzne, w zakresie ścian nośnych poprzez: a) skucie tynku na powierzchni odspojonej min. 10 cm z każdej strony szczeliny, b) wykonanie przewiertów do osadzenia zbrojenia, c) osadzenie zbrojenia na żywicy, d) ułożenie siatki podtynkowej na szczelinie, e) wypełnienie iniekcyjne szczeliny, f) uzupełnienie wyprawy tynkowej, g) pomalowanie ściany, oraz roboty zewnętrzne: h) usunięcie lokalne tynku i wykonanie przewiertów do osadzenia zbrojenia, i) osadzenie zbrojenia na żywicy, j) uzupełnienie tynku w miejscu szczeliny, wypełnienie iniekcyjne szczeliny, "w terminie 1 miesiąca od daty, kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna". W decyzji tej wskazano, że roboty budowlane należało wykonać w oparciu o ekspertyzę techniczną i aneks do ekspertyzy w uzgodnieniu ze Stołecznym Konserwatorem Zabytków, pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane. Organ odwoławczy w swych motywach wskazał, że [...] 13 lutego 2013 r. złożyła ekspertyzę techniczną, z której wynika, iż obecne uszkodzenia budynku przy ul. [...] wprawdzie nie stwarzają zagrożenia dla nośności budynku, jednak szereg uszkodzeń powstałych w wyniku budowy metra, obniża komfort użytkowania obiektu i wymaga on naprawy. W następstwie przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 18 lutego 2013 r. kontroli w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku stwierdzono w ścianie zewnętrznej konstrukcyjnej od podwórza w pokoju wyraźne pęknięcie nadproża okiennego przechodzące na połączenie ściany ze stropem. Podobne pęknięcia odnotowano na ścianie przeciwległej, a na ścianie z oknem pęknięcie o rozwarciu ok. 3-7 mm, z wyraźnymi odspojeniami tynku i ślad po szkłach kontrolnych. W lokalu nr [...] w pokoju od podwórza poszerzyło się pęknięcie na ścianie zewnętrznej (konstrukcyjnej) w rejonie okna z 4 do 8 mm. W lokalu nr [...] w pokoju od podwórza wyraźne pęknięcia przy, i pod parapetem okna o szer. ok. 6 mm, stwierdzono widoczną szczelinę między ościeżą okienną a oknem. W lokalu nr 62 w kuchni, od strony ul. [...] odnotowano pęknięcie na styku ściany poprzecznej i stropu o szer. ok. 7-8 mm, widoczne w przedpokoju i łazience. W lokalu nr [...] na ścianie zewnętrznej z oknem od ul. [...] wzdłuż ościeża okiennego przebiegają wyraźne pęknięcia, widoczne na zewnątrz budynku o szer. 10 mm, wchodzące na strop i ścianę poprzeczną oraz ścianę wewnętrzną, konstrukcyjną między pokojami. PINB dla m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nakazał usunięcie ww. nieprawidłowości. MWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W konsekwencji organ powiatowy wydał decyzję z dnia [...] maja 2013 r. PINB dla m. st. Warszawy w podstawie prawnej tej decyzji przytoczył art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb wskazując, że z materiału dowodowego wynika jednoznacznie nieodpowiedni stan techniczny obiektu. Ekspertyza techniczna sporządzona przez prof. dr hab. inż. L. Wysokińskiego, wskazuje m. in. na potrzebę wykonania doraźnych napraw zabezpieczających pęknięcia ścian zewnętrznych o szer. rozwarcia większej od 5 mm. Z aneksu do ekspertyzy wynika, że naprawy ww. pęknięć należy wykonać niezwłocznie. Nadto, kolejna kontrola w dniu 28 marca 2013 r. wykazała, że w lokalu nr [...] na ścianie zewnętrznej konstrukcyjnej od strony [...] w kuchni istnieją wyraźne podłużne pęknięcia na całej wysokości, widoczne na zewnątrz budynku (maks. rozwarcie szczeliny ok. 12 mm) i dalej na styku ściany poprzecznej prostopadłej do ściany zewnętrznej konstrukcyjnej (na całej długości kuchni). W lokalu nr [...] w pokoju z aneksem kuchennym na ścianie zewnętrznej konstrukcyjnej z oknami od ul. [...] stwierdzono wyraźne podłużne pęknięcia wzdłuż ościeża okiennego i pod parapetem okna, rozwarcie pęknięcia ok. 1 cm oraz pęknięcia widoczne na zewnątrz budynku. Pęknięcie na ścianie zewnętrznej przechodzi dalej podłużnie na strop i ścianę konstrukcyjną poprzeczną, Uszkodzenia widoczne są też w pokoju sąsiednim na ścianie konstrukcyjnej i stropie. W lokalu nr [...] na ścianie zewnętrznej od ul. [...] od naroża górnego wzdłuż ościeża okiennego oraz pod parapetem okna do poziomu podłogi wyraźne są pęknięcia o rozwarciu max. 15 mm, uszkodzenie są widoczne na zewnątrz budynku. Na ścianie konstrukcyjnej w rejonie ościeża okiennego pęknięciu towarzyszą inne ukośne pęknięcia, przechodzące na strop oraz ścianę poprzeczną do ściany konstrukcyjnej, poniżej wyraźne odspojenia paneli podłogowych od ściany poprzecznej na całej długości, w tym miejscu widnieje szczelina. Odnotowano wyraźne nieregularne rysy na stropie w przedpokoju, wyraźne pęknięcia ściany konstrukcyjnej wewnętrznej oddzielającej przedpokój i pokój od podwórza i w rejonie drzwi wewnętrznych, zaś w pokoju od podwórza nieregularne rysy na stropie. Powyższe uszkodzenia budynku w ocenie organu I instancji uzasadniały zastosowanie nakazu z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, a konsekwencji zapadła zaskarżona następnie decyzja MWINB. Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem odwołania, że nakazane roboty nie mogły być skierowane do Wspólnoty Mieszkaniowej w odniesieniu do ścian działowych budynku, co do których organ powiatowy powinien wydać odrębne nakazy. Aneks do ekspertyzy technicznej określa sposób naprawy pęknięć, do tych wskazówek dostosował swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła Wspólnota Mieszkaniowa zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, skutkujące wydaniem decyzji nakazującej wykonanie robót wewnątrz pomieszczeń, w ścianach nośnych i zewnętrznych bez wskazania dlaczego organ uznał, że ich usunięcie ma na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i wskazała, że organ wymienił usterki w lokalach nr [...],[...],[...],[...],[...], ale nie wyjaśnił, czy mają one wpływ na nieodpowiedni stan techniczny budynku tj. czy istnieje związek przyczynowo skutkowy pomiędzy usterkami a nieodpowiednim stanem technicznym budynku. W dniu 22 lutego 2013 r. swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Okręgowej Warszawa Praga . W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie podzielił stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji zarówno co do zastosowanej w niniejszej sprawie podstawy materialnoprawnej i konieczności nałożenia na skarżącą wykonania opisanych robót budowlanych, jak i wyłączenia z ich zakresu ścianek działowych w poszczególnych lokalach, jako tych części budynku, których kondycja techniczna nie ma wpływu na stan techniczny całego budynku, a w konsekwencji do ich utrzymania nie jest zobowiązana Wspólnota Mieszkaniowa. WSA w Warszawie przytoczył treść art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb, eksponując także − wynikający z art. 5 ust. 2 uPb – obowiązek utrzymania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym, wskazał iż z utrzymaniem takim należy wiązać zachowanie obiektu w dobrej sprawności. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 uPb mają charakter związany, organy nie mają przy tym obowiązku ustalania osób winnych powstaniu nieprawidłowości. Podejmowane nakazy odnoszą się do obiektów budowlanych, a nie do lokali, a w szczególnych wypadkach nieprawidłowości dotyczące stanu technicznego lokalu oddziałujące na cały obiekt budowlany, uzasadniać będą nałożenie nakazu z art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się bowiem ekspertyza stanu technicznego przedmiotowego zespołu budynków, wykonana w aspekcie prac związanych z budową stacji metra C15 "Dworzec Wileński", z której wynika jednoznacznie, że ogólny stan techniczny w zakresie budynków A, B, E, F i G jest jedynie zadawalający, a niezadowalający odnośnie budynków B i C usytuowanych od strony Centrum Handlowego "Wileńska". Autorzy ekspertyzy wskazują na duże pęknięcia w tej części elewacji, w tym takie, które biegną przez całą grubość ściany, co przedstawiono szczegółowo w załączonej do ekspertyzy obszernej dokumentacji fotograficznej. Na konieczność usunięcia powyższych nieprawidłowości wskazuje również dopuszczony jako dowód postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. aneks do ww. ekspertyzy technicznej. Sąd a quo nie zgodził się z zarzutem skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, 77 § 1 K.p.a., którego skarżąca upatrywała w nieprzeprowadzeniu oceny, czy uszkodzenia ścian w lokalach skutkują, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym. To właśnie stwierdzone przez organ uszkodzenia, w tym w lokalach, wskazują – zdaniem tegoż sądu – jednoznacznie, że budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wspólnota Mieszkaniowa, reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła go w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na nieuwzględnieniu przez sąd I instancji okoliczności, że zaskarżona decyzja nakazująca nałożenie obowiązku wykonania określonych robót wewnątrz pomieszczeń została wydana, mimo że nie ustalono, czy stan techniczny przedmiotowych lokali oddziałuje na cały obiekt budowlany, które to uchybienie sądu doprowadziło w konsekwencji do utrzymania w mocy decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 8, 11 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a., polegające na naruszeniu przez sąd I instancji obowiązku dokonania w pełnym zakresie oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem, które to naruszenie doprowadziło do oddalenia przez tenże sąd skargi, pomimo że – mając na uwadze podniesione powyżej zarzuty – decyzja organu została wydana bez ustalenia obiektywnego stanu faktycznego sprawy i bez wskazania motywów, dlaczego organ uznał, iż usunięcie usterek ma na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wnosi, na podstawie art. 176 in fine Ppsa i art. 185 § 1 Ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W ocenie skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej sąd I instancji usankcjonował niewystarczające ustalenia faktyczne organu II instancji, a w konsekwencji w sposób arbitralny przyjął, że w przedmiotowej sprawie zachodzi wyjątkowy przypadek, w którym należy zastosować przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb. W odpowiedzi Prokuratury Okręgowej Warszawa-Praga w Warszawie na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie, jako nie mającej usprawiedliwionych podstaw. Zdaniem Prokuratury sąd administracyjny zasadnie stwierdził, że organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 K.p.a., bowiem stwierdzone uszkodzenia ścian zewnętrznych i nośnych w tym budynku, które zostały szczegółowo opisane w decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] wskazują jednoznacznie, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb. W trakcie rozprawy Hanna Więckowska, wykonująca zadania prokuratora Prokuratury Regionalnej w Warszawie podtrzymała wniosek o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1). W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty Wspólnoty Mieszkaniowej stawiane wyrokowi WSA w Warszawie sprowadzają się do przypisania sądowi wojewódzkiemu naruszenia tego, że nie będąc związany z kolei zarzutami skargi, nie uchylił zaskarżonej decyzji nie dopatrując się do tego podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, podczas gdy w sprawie administracyjnej doszło do oznaczonych uchybień procesowych. Miały mieć one związek z brakiem przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, oceny zebranego materiału dowodowego, odzwierciedlenia tej oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy miał nie wyjaśnić, dlaczego uznano, iż stan techniczny oznaczonych lokali oddziałuje na cały obiekt budowlany, uzasadnienie decyzji ma być lakoniczne, arbitralnie przyjęto, że ustalony stan faktyczny uprawnia do podjęcia decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 uPb. Sąd wojewódzki pominąć miał okoliczność braku analizy przez organ, czy stwierdzone nieprawidłowości stanowią przesłankę do zastosowania rygorów z powyższego przepisu, a w konsekwencji "utrzymał mocy decyzję, która powinna być uchylona". Abstrahując od ostatniego stwierdzenia, które oczywiście jest formalnie chybione – sąd wojewódzki orzekł o oddaleniu skargi, nie zaś o "utrzymaniu w mocy" zaskarżonej decyzji MWINB, to nie sposób – w realiach kontrolowanej sprawy – podzielić zarzutów skargi kasacyjnej. Nie jest sporne, że organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie w sprawie dysponowały ekspertyzą techniczną odnośnie stanu technicznego obiektu budowlanego – budynku przy ul. [...] w Warszawie wraz z jej aneksem. Nie jest także sporne, że przedmiotowy budynek i lokale w nim znajdujące się, były poddane czynnościom kontrolnym ze strony organu nadzoru budowlanego. Ustalenia z tych kontroli oraz ocena stanu technicznego obiektu zostały udokumentowane w aktach sprawy. Skarżąca kasacyjnie Wspólnota Mieszkaniowa nie zaprzecza tym ustaleniom co do zasady, ograniczając się do podniesienia zarzutu naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., choć nie wskazuje jakiego rodzaju inne środki dowodowe organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić i poddać ocenie w toku postępowania administracyjnego. Z tych względów zarzut niedostrzeżenia przez sąd wojewódzki podjęcia decyzji "bez ustalenia obiektywnego stanu faktycznego sprawy" ma charakter werbalny. Trafne jest stanowisko WSA w Warszawie, wedle którego stwierdzone przede wszystkim w ekspertyzie i jej aneksie uszkodzenia ścian i stropów budynku przy ul. [...] w Warszawie, nakazywały uznać, iż znajduje się on w nieodpowiednim stanie technicznym. Lakoniczność zaskarżonej decyzji w tym względzie odczuwana subiektywnie przez stronę skarżącą kasacyjnie, nie musiała prowadzić do uwzględnienia skargi przez sąd I instancji. Godzi się zauważyć, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, któremu miał uchybić ten sąd, pozwala na uchylenie zaskarżonej decyzji, o ile doszło do innych, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, naruszeń przepisów postępowania, który "mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie zgadza się z sądem wojewódzkim, że stwierdzone w postępowaniu uszkodzenia, w tym pęknięcia ścian zewnętrznych o szerokości powyżej 10 mm, pęknięcia ścian nośnych, wskutek których odnotowano "przewiewanie powietrza" do lokali wewnątrz budynku, nawet wobec ewentualnych niedostatków uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie dawały podstaw do jej uchylenia. Za trafne uznać wypadnie również ocenę sądu a quo, wedle którego uszkodzenia o takiej skali i charakterze skutkują nieodpowiednim stanem technicznym substancji budowlanej całego budynku. Zasadnie, w ślad za wywodem zawartym w odpowiedzi na skargę Prokuratury Okręgowej w Warszawie, stwierdzić należy, iż zarzuty skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do polemiki z argumentacją zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Te okoliczności prowadzą z kolei do wniosku, że skarga kasacyjna jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.