II OSK 1980/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2457/13 w sprawie ze skargi D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., umarzającą postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę linii wysokiego napięcia. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Wojewoda Wielkopolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "Przebudowa linii wysokiego napięcia 220 kV relacji P.– P. na odcinku od słupa nr 22 do słupa nr 25, kolidującej z przebiegiem Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi krajowej nr S11 (km [...])", obejmującej demontaż istniejących słupów kratowych nr 22 i 23 oraz wykonanie projektowanych słupów kratowych nr 22 i 23 w nowej lokalizacji. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł D. B. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem organu II instancji inwestor w piśmie z dnia 25 czerwca 2013 r. sprecyzował zakres wniosku o pozwolenie na budowę i znajduje ono odzwierciedlenie w treści decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. Zakresem objęto demontaż istniejących słupów kratowych nr 22 i 23 oraz wykonanie nowych. D. B. jest właścicielem działki nr [...], obr. [...], zaś nowoprojektowany słup nr 22, a także demontowany słup nr 22 znajdują się w odległości ponad 150 m od granic tego działki nr [...], natomiast słup oznaczony nr 23 (projektowany i demontowany) znajduje się w odległości ponad 430 m od granic tej działki. Przedmiotowa inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Tym samym D. B. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Skargę na powyższą decyzję złożył D. B., domagając się jej uchylenia, zarzucił jej naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 7 K.p.a. polegające na przyjęciu, że przebudowa linii wysokiego napięcia nie pozwala na uznanie za strony postępowania właścicieli i użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Zdaniem skarżącego ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że inwestycja będzie bezpośrednio oddziaływać na sąsiednie działki, a jest ona częścią inwestycji polegającej na przebudowie całości linii energetycznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał przedstawione w niej zarzuty za bezpodstawne. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, zakres pozwolenia na budowę w niniejszej sprawie wynikał z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Poznaniu o pozwolenie na budowę sprecyzowanego pismem z dnia 25 czerwca 2013 r. Zamierzenie inwestycyjne obejmowało przebudowę linii wysokiego napięcia na odcinku od słupa nr 22 do słupa nr 25, kolidującej z przebiegiem Zachodniej Obwodnicy miasta Poznania w ciągu drogi krajowej nr S11 (km 14+000). Znalazło to odzwierciedlenie w treści decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., której zakresem objęto demontaż istniejących słupów oraz wykonanie projektowanych słupów w nowej lokalizacji. Odwołując się do normy art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji, podkreślił, że skarżący jest właścicielem działki nr [...], obr. [...], co potwierdza treść księgi wieczystej. Analiza projektu zagospodarowania terenu stanowiącego załącznik do decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazuje, że nowoprojektowany i demontowany słup nr 22 znajduje się w odległości ponad 150 m od granic działki nr [...], natomiast słup oznaczony nr 23 (projektowany i demontowany) znajduje się w odległości ponad 430 m od granic tej działki. Taka odległość stanowi, że inwestycja nie powoduje ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Brak jest przepisów prawa materialnego, jakie w związku z realizacją tego przedsięwzięcia wpływałyby ograniczająco na możliwość zagospodarowania działki nr [...]. Tym samym skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu. Jak podkreślił Sąd, decyzja ta nie przewiduje wykonywania prac budowlanych na terenie działki nr [...], a istniejąca na tej działce linia elektroenergetyczna nie została przewidziana do przebudowy w ramach przedsięwzięcia pod nazwą "projektowana przebudowa linii 220 kV P.– P.". Za całkowicie nietrafne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał również zarzuty naruszenia przepisów art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż nie stanowiły one podstawy zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak słusznie wskazał organ, wymiana dwóch słupów nie prowadzi do zwiększenia "mocy znamionowej linii". Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej zwanej P.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył D. B., który zaskarżając go w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stroną postępowania może być właściciel nieruchomości lub jej bezpośredni sąsiad, podczas gdy interes prawny definiujący stronę postępowania należy rozumieć szeroko i badać go przy zastosowaniu kryterium faktycznego oddziaływania na nieruchomość. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że zmiana jednego słupa tylko pozornie nie wpływa na oddziaływanie na działkę skarżącego, a organ nie wyjaśnił wątpliwości z tym związanych. Sąd winien wziąć pod uwagę precedensowy charakter inwestycji oraz uciążliwości wynikających z eksploatacji przedmiotowego obiektu. Zdaniem skarżącego Sąd bezzasadnie ograniczył obszar oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadny należało uznać podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 P.p.s.a. Przede wszystkim stwierdzić trzeba, iż zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przepis ten przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego określonych w art. 28 K.p.a., kierując się dodatkowymi niż interes prawny kryteriami. I tak, poza inwestorem, kluczowym dla określenia statusu strony pozostaje ustalenia, czy określony podmiot ma wymieniony w przepisie tytuł prawny do nieruchomości oraz czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania. Pojęcie to ma swoją definicję ustawową w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i należy przez nie rozumieć: "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu". Konstruując tak przedstawioną definicję, ustawodawca posłużył się dalszym odesłaniem do innych regulacji prawnych i w sytuacji, gdy z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Dopiero znalezienie się w powyższym obszarze oddziaływania określonej nieruchomości powodować będzie, iż jej właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy przysługiwać będzie przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazując na powyższe, za oderwane od wymogów ustawowych (art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego) należy uznać twierdzenia autora rozpoznawanej kasacji, iż pojęcie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy odnosić do kategorii "interesu prawnego", a oddziaływanie nieruchomości odnosić do "kryterium faktycznego". Jak już powyżej stwierdzono, pierwszym pojęciem "interesu prawnego" posługuje się art. 28 K.p.a., jednakże art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w stosunku niego stanowi lex specialis, zaś obszar oddziaływania obiektu jest kategorią prawną nawiązującą do sfery normatywnej (innych przepisów), a nie sfery faktów. W okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając przedmiot sprawy i jej zakres – przebudowa linii wysokiego napięcia odejmująca demontaż dwóch słupów kratowych (oznaczonych w zatwierdzonym projekcie budowlanym jako: "istn. słup nr 22 Hc 402 ON II do demontażu i "istn. słup nr 23 Hc 402 ON II do demontażu" – linia 220 kv P.– P.) i wykonanie nowych (oznaczonych w projekcie budowlanym jako: "proj. słup nr 22 H52 ON150+5" i "proj. słup nr 23 H52 P+5 – linia 220 kV P.– P.) w nowej lokalizacji; odległość od działki skarżącego; brak bezpośredniego związku zakładanych do wykonania robót budowlanych z działką skarżącego – słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, podzielając pogląd organu odwoławczego, że skarżący nie mógł być stroną przedmiotowego postępowania. Co charakterystyczne ani w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, ani w rozpoznawanej kasacji, skarżący nie wskazał na jakąkolwiek normę prawną, która wprowadzałaby ograniczenia w zagospodarowaniu jego działki w związku z realizacją demontażu i ponownego wykonania dwóch słupów kratowych. W analizowanej kasacji jego twierdzenia ograniczyły się zaś do ogólnych stwierdzeń jak: odwołanie się do "charakteru inwestycji", "uciążliwości wynikających z eksploatacji przedmiotowego obiektu", konieczności uwzględnienia "funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych", co z punktu widzenia konstrukcji art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie pozwala na zakwalifikowanie go do kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.