I OSK 2020/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1/14 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Po 1/14 oddalił skargę R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Wnioskiem z dnia 6 lutego 2013 r. R. B. wystąpił o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad B. M. Wskazał, że w skład jego rodziny wchodzą on, B. M., K. B. oraz K. B. Do wniosku załączono orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lutego 2012 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności B. M. R. B. złożył też oświadczenie, że od trzech lat nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy, ponieważ sprawuje opiekę nad dwójką dzieci oraz matką dzieci, która jest osobą niepełnosprawną. R. B. nie jest w związku małżeńskim z B. M. Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] Prezydent Miasta Leszna odmówił R. B. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad B. M. W uzasadnieniu organ I instancji, powołując się na art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) wskazał, że B. M. jako osoba całkowicie ubezwłasnowolniona ma ustanowionego opiekuna prawnego w osobie matki P. D., która ma obowiązek zapewnić córce opiekę. Z kolei R. B. nie jest spokrewniony z B. M., w związku z czym zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym nie ciąży na nim wobec niej obowiązek alimentacyjny. W odwołaniu R. B. podniósł, że pozostaje z B. M. w związku nieformalnym od przeszło 18 lat. Razem mieszkają i wychowują dzieci. Wspólnie tworzą rodzinę i w taki też sposób są traktowani przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Lesznie. Decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, podzielając argumenty w niej zawarte. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. B. Skarżący podkreślił, że B. M. wymaga stałej opieki, a wykonywanie związanych z tą opieką obowiązków spowodowały, że musiał zrezygnować z pracy zarobkowej. Dodał też, że matka chorej jest starszą osobą i nie jest w stanie wykonywać wszystkich czynności związanych z opieką. Również najbliższa rodzina B. M. nie zrezygnuje z pracy żeby się nią opiekować. R. B. wyjaśnił też, że poświęca na wychowanie dzieci i na opiekę nad B. M. cały swój czas. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalając skargę powołał się na art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456 ze zm.) i wskazał, że skoro zgodnie z powyższym przepisem specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, to konieczne jest odwołanie się do przepisów tego Kodeksu. Art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ustanawia obowiązek wzajemnej pomocy względem małżonków. Są oni obowiązani do "wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli". Obowiązki alimentacyjne obciążają także, zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Osoby te zobowiązane są bowiem do dostarczania wymienionym krewnym oraz rodzeństwu środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Kodeks rodzinny i opiekuńczy nie ustanawia natomiast wzajemnego obowiązku alimentacyjnego względem osób pozostających w związku nieformalnym, nawet jeżeli osoby te wychowują wspólne dzieci. Oznacza to, że literalnie odczytując art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, osobie opiekującej się niepełnosprawną partnerką, z którą pozostaje w nieformalnym związku, specjalny zasiłek opiekuńczy nie może być przyznany. Sąd podkreślił, że docenia starania R. B., jakie podejmuje on w celu opieki nad bliską mu osobą. Mając na uwadze powyższe, szczególne okoliczności Sąd zdecydował o zawieszeniu postępowania ze względu na pytanie prawne przedstawione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1774/12: "czy osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych"? Sąd uznał bowiem, że odpowiedź na to pytanie możne mieć istotny wpływ na niniejsze postępowanie (w art. 17 ust. 1 i art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarte są identyczne przesłanki uzyskania świadczeń). W uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 5/13 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych". W uzasadnieniu tej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny opowiedział się za literalną wykładnią art. 17 ust. 1 u.ś.r. Podkreślił zwłaszcza, że nie można tego przepisu interpretować rozszerzająco, z powołaniem się na wartości konstytucyjne. "Nie można (...), z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy. Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu doszedł do przekonania, że nie zachodzą podstawy do odstąpienia od stanowiska przyjętego w powyższej uchwale. Trudna sytuacja R. B. nie pozwala odstąpić od brzmienia ustawy, tym bardziej, że trafność literalnej wykładni analizowanej regulacji (tożsamej z zawartą w art. 16a ust. 1 u.ś.r.) została potwierdzona w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności decyzji, a więc jej prawidłowości w świetle przepisów ustaw. Ustawy z kolei nie mogą być interpretowane w sposób zaprzeczający ich brzmieniu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. B., zarzucając: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456) poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że R. B. nie jest uprawniony do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, bowiem nie zalicza się do kręgu osób na których ciąży ustawowy obowiązek alimentacyjny gdy tymczasem w ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia tego przepisu uwzględniająca zasady konstytucyjne winna doprowadzić Sąd do przyjęcia, że wystarczające jest sprawowanie faktycznej opieki nad B. M. i rezygnacja z zatrudnienia z uwagi na wykonywanie opieki; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 18 i 71 Konstytucji RP poprzez pominięcie, że wykładnia przepisu art. 3 pkt 16 winna być dokonywana łącznie z przepisami Konstytucji, które to przepisy pozwalają na szersze rozumienie pojęcia rodziny, a tym samym łączna interpretacja obu przepisów winna doprowadzić do stwierdzenia, że osobami uprawnionymi do specjalnego zasiłku opiekuńczego są jeszcze inne kategorie członków szeroko rozumianej rodziny; 3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 128 k.r.o. i w zw. z art. 28 k.r.o. poprzez błędną wykładnię uzasadniającą przyjęcie, że konkubentowi nie jest należny zasiłek opiekuńczy bowiem nie zalicza się do ustawowego kręgu osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny gdy tymczasem skarżący jest zdania, że swoim zachowaniem realizuje przesłanki pozwalające uznać go za członka rodziny B. M., a tym samym czyni go uprawnionym do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego; 4) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 8 Konstytucji RP w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niezastosowanie równocześnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych przepisów Konstytucji RP, które Sąd winien stosować bezpośrednio, a których zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w konsekwencji również do zaliczenia w poczet osób uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego R. B.; 5) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie, że zasady demokratycznego państwa prawa urzeczywistniają zasady sprawiedliwości społecznej co orzekający w sprawie Sąd winien mieć na uwadze, a co się z tym wiąże uwzględnić, że R. B. sprawujący faktyczną opieję nad B. M., pozostający z nią w związku i prowadzący wspólne gospodarstwo domowe i rezygnujący z tego powodu z zatrudnienia winien być traktowany tożsamy jak gdyby pozostawał w związku małżeńskim z B. M.; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie, że wszyscy wobec prawa są równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, w konsekwencji wystarczające jest dla ustalenia uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego sprawowanie faktycznej opieki nad osobą niepełnosprawną i rezygnacja z tego powodu z zatrudnienia, a brak jest podstaw do różnicowania sytuacji podmiotów ze względu na obciążenie ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym; 7) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 18 i 71 Konstytucji RP w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez pominięcie, że pojęcie rodziny wskazane w ustawie zasadniczej należy rozumieć szerzej niż to określa ustawa o świadczeniach rodzinnych, a tym samym uwzględnienie konstytucyjnych zasad, że państwo w swojej polityce uwzględnia dobro rodziny oraz jest obciążone szczególną pomocą rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej winno prowadzić do przyjęcia, że skarżący, który faktycznie tworzy rodzinę z B. M. jest uprawnionym do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego jeśli faktycznie opiekuje się niepełnosprawną i rezygnuje z tego powodu z zatrudnienia; 8) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 69 Konstytucji RP w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne zapewniają pomoc w zabezpieczeniu egzystencji co winno przełożyć się na celowościową wykładnię art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że celem tego przepisu jest zapewnienie pomocy osobie niepełnosprawnej. W tym stanie rzeczy skoro skarżący opiekuje się niepełnosprawną partnerką rezygnując przy tym z zatrudnienia winien zostać zaliczony do kręgu osób, którym przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy; 9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieprzyjęcie, że organy administracji nie zebrały całości materiału dodowego oraz nie rozpatrzyły go wyczerpująco,a przez to w oparciu o wybiórczo zebrany materiał dowodowy uznały, że R. B. nie jest uprawnionym do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad B. M.; 10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie interesu społecznego oraz słusznego interesu R. B. w uzyskaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przez skarżącego wieloletniej faktycznej opieki nad B. M., które to zasady winne być brane pod uwagę w postępowaniu administracyjnym i uwzględnione przez organy administracji. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2) zasądzenie kosztów postępowania nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponoszonej przez Skarb Państwa według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W powołanym przepisie został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką. Ustawodawca uznał zatem, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia jest sprawowanie opieki przez osobę obciążoną wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Stosownie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Ponadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w związku z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do ubiegania się o specjalny zasiłek opiekuńczy, wprowadzając ograniczenie w odniesieniu do osób zobowiązanych do alimentacji. Treść powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie zawartej w tym przepisie normy prawnej nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wyłącznie wykładni gramatycznej. Kierując się przedstawionymi wyżej argumentami, właściwie Sąd I instancji stwierdził, że w świetle art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. W rozpoznawanej sprawie z wnioskiem o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad konkubiną B. M. wystąpił R. B., który jest osobą niespokrewnioną i na którym, w myśl przepisów art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 128 k.r.o., nie ciąży obowiązek alimentacyjny. B. M. jako osoba całkowicie ubezwłasnowolniona ma ustanowionego opiekuna prawnego w osobie matki – P. D., która zobowiązana jest do zapewnienia córce opieki. Dodatkowo wskazać należy, że art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego był przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05, jak i w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego, wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że celem tych regulacji jest, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w wykonaniu ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie ma podstaw aby rozważań Trybunału Konstytucyjnego odnoszących się do obowiązku alimentacyjnego, powstałego na tle regulacji odnoszących się do świadczenia pielęgnacyjnego, nie uwzględniać w sprawach dotyczących specjalnego zasiłku opiekuńczego. Świadczenie to, wprowadzone do ustawy o świadczeniach rodzinnych na mocy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548), uzupełniające dotychczasowy katalog świadczeń opiekuńczych, w istotnej mierze nawiązuje do konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego w jego wcześniejszym kształcie, funkcjonującym do dnia 31 grudnia 2012 r., tj. do nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. W świetle powyższego, zasadnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, przedstawił pogląd wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. I OPS 5/13. Stanowisko zaprezentowane w tej uchwale, choć odnosiło się do wykładni art. 17 ust. 1 i 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych wyjaśniało pojęcie kręgu osób uprawnionych do świadczeń, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że nie można, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną. Uznając, że pominięcie osób nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i spełniających inne wymogi z powołanego przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny może, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Nie może natomiast przez zabiegi interpretacyjne przepisów ustawowych nadawać im znaczenia sprzecznego z ich brzmieniem. Stosowanie prawa nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji nowymi treściami wbrew jasno zadeklarowanej woli i intencji ustawodawcy. Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.