II GSK 1605/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędziowie NSA Zofia Przegalińska (spr.) Krystyna Anna Stec Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1252/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1252/13, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę J. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Kierowniek Biura Powiatowego w Ł. przyznał skarżącemu płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania w wysokości 1.775,68 zł. W dniu 21 stycznia 2005 r. środki zostały przekazane na rachunek bankowy skarżącego. W związku z ujawnieniem nowych okoliczności Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 147 i art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w sprawie przyznania skarżęcemu płatności. Organ I instancji czterokrotnie wydawał decyzje, które następnie były uchylane w całości a sprawy przekazywane do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu [...] lipca 2011 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. wydał decyzję stwierdzającą, że dotychczasowa decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. Powyższa decyzja została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., który prawomocnym wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 59/12, oddalił skargę. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. ustalił skarżącemu wysokość nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na kwotę 1.775,68 zł. Skarżący w ustawowym terminie wniósł odwołanie, w wyniku którego Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. dnia [...] września 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że w sprawie bezspornym jest, że przyznane i wypłacone skarżącemu, na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. płatności ONW na rok 2004 uznać należy za nienależne. Ostateczną decyzją Kierownika Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] października 2011 r. stwierdzono bowiem, że została ona wydana została z naruszeniem prawa. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki wyłączenia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, określonych w art. 49 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz. Urz. WE L 327 z 12.12.2001 r.; dalej: rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001). Zgodnie z art. 49 ust. 4 tego rozporządzenia obowiązek zwrotu nie znajduje zastosowania, jeżeli nienależna płatność dokonana została na skutek pomyłki właściwej władzy oraz błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika. Na dzień wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. organ I instancji nie był w posiadaniu informacji, że jedna z działek zgłoszonych do wniosku o przyznanie płatności nie była użytkowana przez wnioskodawcę. Natomiast w myśl art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż 10 lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do czterech lat. W niniejszej sprawie stronie nie można przypisać dobrej wiary. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. oddalajac skargę wskazał, że przedmiotem rozważań była w pierwszej kolejności dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, w sytuacji, w której decyzja o ich przyznaniu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Istotnie bowiem decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w Ł. z dnia [...] grudnia 2004 r., orzekająca o przyznaniu stronie płatności ONW na rok 2004, po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego nie została uchylona. Ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. dnia [...] października 2011 r. stwierdzono, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Powyższe rozstrzygnięcie było podyktowane wystąpieniem przesłanek z art. 151 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., nie mógł wydać decyzji uchylającej decyzję o przyznaniu płatności ONW na rok 2004 i orzec co do istoty - wobec upływu pięcioletniego terminu od daty jej doręczenia. Analizując zastosowane w sprawie przepisy prawa wspólnotowego i krajowego, Sąd przyjął, iż użyte w art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 (odpowiednio w art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004) określenie "nienależne" odnosi się nie tylko do sytuacji, w której akt stanowiący podstawę prawną przyznania płatności zostanie następnie wyeliminowany z obrotu prawnego na podstawie regulacji krajowych (k.p.a.), ale także do sytuacji, gdy nie zachodziły okoliczności uzasadniające udzielenie płatności na gruncie regulacji zarówno krajowych jak i unijnych, które organ może ustalić w toku prowadzonego postępowania w sprawie zwrotu nienależnie pobranych płatności. Powyższe okoliczności zostały stwierdzone w decyzji Kierownika Biura ARiMR w Ł. z dnia [...] lipca 2011 r., utrzymanej w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] października 2011 r. Prawidłowość tego rozstrzygnięcia została skontrolowana przez WSA w Ł., który wyrokiem z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 59/12 oddalił skargę J. M. Zdaniem Sądu organy wykazały, że skarżący pobrał nienależne płatności ONW, mimo iż decyzja je przyznająca nie została formalnie wyeliminowana z obrotu prawnego. Wbrew twierdzeniu skarżącego niewyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie w wyniku wznowienia postępowania, a tylko stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa wcale nie oznacza, że skarżący otrzymał i pobrał płatności ONW określone mocą tej decyzji w sposób legalny. Tylko bowiem upływ terminu nie pozwolił organom uchylić przedmiotowej decyzji. Uwzględniając stan faktyczny i prawny sprawy, w tym również wydaną w wyniku wznowienia postępowania w sprawie płatności ONW ostateczną decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. z dnia [...] października 2011 r., organy zasadnie uznały, że skarżący utracił prawo do uzyskania płatności ONW na rok 2004 i że na rachunek skarżącego zostały wpłacone nienależnie środki publiczne za 2004 rok z tytułu płatności ONW z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.). W tym stanie organy były zobligowane do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnych płatności. Sąd wskazał jednocześnie, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo zbadał, czy w sprawie nie doszło do przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranych należności. Organ należycie stwierdził, że w sprawie nie mają zastosowania art. 49 ust. 1 i 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 i Sąd podzielił argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Od dnia płatności (tj. od 21 stycznia 2005 r.) do dnia powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności (tj. do dnia 20 czerwca 2013 r.) nie upłynęło 10 lat. Nie można również uznać postępowania skarżącego, który do płatności zadeklarował działki, których faktycznie nie uprawiał, jako działania w dobrej wierze. Istotne jest, że skarżący składając wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2004 miał świadomość okoliczności, które mają wpływ na uzyskanie i wysokość przyznanej pomocy, co stwierdził własnoręcznym podpisem pod pouczeniem znajdującym się w treści wniosku. Zdaniem Sądu w sprawie nie doszło także do sytuacji o jakiej mowa w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001, bowiem w dniu wydawania decyzji o przyznaniu płatności za rok 2004 organ I instancji nie posiadał informacji, z których wynikałoby, iż działka ewidencyjna o nr 78/3 była faktycznie użytkowana rolniczo przez dotychczasowego dzierżawcę, a nie przez skarżącego. Fakt ten ujawniono dopiero na skutek przeprowadzenia kontroli krzyżowej, potwierdzono w toku postępowania wyjaśniającego, a konsekwencją były wydane w wyniku wznowienia postępowania decyzje. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono zastosowanie przepisów: 1) ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poprzez błędną interpretację art. 29, że wypłacone środki są środkami nienależnymi, w sytuacji gdy decyzja, w oparciu o którą zostały wypłacone, pozostaje w obrocie prawnym i nie została uchylona, 2) rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 poprzez błędną interpretację art. 49, że wypłacone środki są środkami nienależnymi, w sytuacji gdy decyzja, w oparciu o którą zostały wypłacone, pozostała w obrocie prawnym i nie została uchylona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelną zasadą postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej jest związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Związanie to dotyczy zarówno wniosków skargi kasacyjnej, jak i jej podstaw. Oznacza to, że zakres kontroli zaskarżonego wyroku wyznacza sama strona poprzez sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności należy odnieść się do nieuprawnionego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu w następstwie stwierdzenia przez organ – w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. – wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. z naruszeniem prawa. W ocenie autora skargi kasacyjnej jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność niesie ze sobą konsekwencje prawne, uprawniające organ do nakazania zwrotu pobranych płatności. Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela. Należy wyjaśnić, że w sytuacji gdy organ stwierdza, że decyzja przyznająca płatność była wydana z naruszeniem prawa, to decyzja taka nie uprawnia organu bezpośrednio do żądania na tej podstawie zwrotu środków przyznanych beneficjentowi. Sama decyzja przyznająca płatność nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego. Taka decyzja stwierdza, że stosunek administracyjnoprawny zawiązany wcześniej decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., przyznająca beneficjentowi płatność, obarczona jest istotnymi wadami faktycznymi. Okoliczności, które stanowiły podstawę przyznania płatności, nie istniały w momencie wydania decyzji przyznającej płatności. Tego rodzaju decyzja nie ma skutku eliminującego z obrotu decyzję o przyznaniu płatności, ale może stanowić podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w odrębnym postępowaniu administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie na skutek wszczętego przez organ postępowania w trybie wznowienia została wydana decyzja z [...] lipca 2011 r., w której stwierdzono wydanie decyzji z [...] czerwca 2004 r. (przyznającej płatność) z naruszeniem prawa. W sytuacji bowiem, gdy przesłankę wznowienia postępowania stanowi art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (nowe okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji) nie można wznowić postępowania, gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a.). W takim przypadku organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 152 § 2 k.p.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie wydania decyzji o przyznaniu skarżącemu płatności z naruszeniem prawa daje podstawę do wszczęcia stosownego postępowania administracyjnego, w którym organ jest uprawniony – po zbadaniu okoliczności stanowiących podstawę uznania płatności za nienależne – do ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Prawomocna decyzja stwierdzająca wydanie decyzji o przyznaniu dopłat z naruszeniem prawa powoduje dla skarżącego określone konsekwencje prawne związane ze wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Taki obowiązek nakłada na Prezesa ARiMR ustawa o ARiMR, która w art. 29 ust. 1 przewiduje, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej. W drugim zarzucie skargi kasacyjnej wskazano na błędną interpretację przez Sąd I instancji art. 49 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 poprzez uznanie, że wypłacone środki są środkami nienależnymi, w sytuacji gdy decyzja, w oparciu o którą zostały wypłacone, pozostała w obrocie prawnym i nie została uchylona. Wobec tak postawionego zarzutu zasadne jest odwołanie się do powyższych wywodów wskazujących na samodzielność postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, na podstawie którego Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, że brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, iż warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, jest uprzednie wzruszenie w trybie wznowienia postępowania ostatecznych decyzji przyznających płatność (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11; wyrok WSA w Warszawie z 24 listopada 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1684/11). Z tych względów za niezasadne należy uznać zarzuty sformułowane w petitum skargi kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.