II SA/Kr 1644/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Niżnik- Dobosz Sędziowie WSA Krystyna Daniel Mariusz Kotulski / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27 września 2013 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Prezydent Miasta K. decyzją nr [....] z dnia 15 marca 2013r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647) oraz art. 104 k.p.a., odmówił ustalenia na rzecz J.B. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (20 budynków, 40 lokali) z garażami podziemnymi na dz. nr nr [....] obr. [....] oraz wjazdem z dz. nr [....] obr. [....] , przy ul. [....] w K ". W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o wydanie warunków zabudowy wpłynął w dniu 15 listopada 2012r. Teren w nim określony nie jest objęty planem miejscowym, zatem przeprowadzono postępowanie w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prezydent wskazał, że ustalenie warunków zabudowy możliwe jest tylko w wypadku łącznego spełnienia przesłanek, wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy i zwrócił uwagę, że jednym z tych warunków jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3). Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Celem przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji od faktycznego istnienia uzbrojenia, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Organ podał następnie, że w toku postępowania wystąpiono o opinię, wymaganą na podstawie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Prezydenta, jeżeli przepis prawa materialnego nakazuje wydać decyzję "po uzgodnieniu", to stanowisko (opinia) powinno być pozytywne, wskazujące na zgodę organu współdziałającego na powzięcie rozstrzygnięcia określonej treści. W celu ustalenia, czy wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłankę, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w celu określenia warunków obsługi komunikacyjnej, organ wystąpił o zajęcie stanowiska przez zarządcę drogi - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Jednostka ta w piśmie z dnia 20 grudnia 2012r., znak [....] , zaopiniowała negatywnie zamierzenie inwestycyjne. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu podniósł, że ul. [....] – wskazana przez inwestora – nie zapewnia prawidłowej obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji. Zwrócono uwagę na brak przy tej ulicy po stronie inwestycji chodników, które umożliwiałyby poruszanie się pieszych i ich bezpieczne dojście m. in. do środków komunikacji publicznej. Prezydent Miasta K. w dalszej części uzasadnienia wyjaśnił, że przez uzbrojenie terenu należy rozumieć m. in. drogi. Odwołał się do definicji, zamieszczonej w art. 70 ust. 2b ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Organ wskazał też, że inwestor, powiadomiony o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego, nie zajął stanowiska w kwestii uzbrojenia terenu ani nie dokonał zmiany wniosku. Prezydent zaznaczył, że jest wnioskiem inwestora związany i nie może go modyfikować. Wobec braku pozytywnego uzgodnienia oraz wymaganego uzbrojenia terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione wymogi niezbędne do ustalenia warunków zabudowy, określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ostatniej części uzasadnienia organ zaznaczył, że z uwagi na negatywne rozstrzygnięcie odstąpił od ustalenia pełnego kręgu stron postępowania, ponieważ decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy nie narusza interesu prawnego osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu. J.B. nie zgodził się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc w terminie odwołanie i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy, względnie – uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania w razie przyjęcia, że rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, że zamierzona inwestycja nie spełnia łącznie przesłanek, warunkujących wydanie decyzji. J.B. podniósł też zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niezebranie w sposób wyczerpujący dowodów w sprawie, co spowodowało jej rozpatrzenie na podstawie materiału niepełnego, a także art. 6, art. 8, art. 11 i art. 12 k.p.a. przez prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje obniżenie zaufania obywateli do organów Państwa, niewyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy rozstrzyganiu sprawy, nieprzeprowadzenie wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podjął polemikę ze stwierdzeniem o braku uzbrojenia i możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji. Odwołał się przy tym do informacji, którą miał uzyskać już po wydaniu opinii przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, a zgodnie z którą ul. [....] ma za małą przepustowość i wyjeżdżanie przez nią w stronę skrzyżowania z ul. [....] spowoduje zmniejszenie płynności ruchu na tym odcinku. J.B. wskazał, że ul. [....] umożliwia wyjeżdżanie zarówno w kierunku ul. [....] , jak i ul. [....] , zatem natężenie ruchu może rozłożyć się na dwa odcinki. Nadto po stronie inwestycji istotnie nie ma chodnika, ale istnieje on po drugiej stronie drogi. Skarżący podniósł też, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych utrzymanie dróg wewnętrznych należy do zarządcy terenu. To zatem na Zarządzie Infrastruktury Komunalnej i Transportu spoczywa obowiązek utrzymania w odpowiednim stanie ul. [....] . Zdaniem J.B. , opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu miała znaczenie kluczowe w niniejszej sprawie. Jednak jest ona niezwykle ogólnikowa, twierdzenia są generalne i lakoniczne. Zarząd nie przeprowadził żadnych pomiarów, nie wykazał wskaźników, na których oparł swoje twierdzenia. Organ pierwszej instancji powinien uznać ustalenia Zarządu za niewystarczające, nie spełniające wymogów z art. 107 § 3 k.p.a., zatem przed wydaniem decyzji winien dogłębnie zbadać stan faktyczny i w sposób szczegółowy uzasadnić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzją z dnia 27 września 2013r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 oraz art. 58 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Następnie wskazał, że podstawy do przeprowadzenia w niniejszej sprawie na zasadach i w trybie art. 59 i n. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prowadzenie go przez organ właściwy nie były sporne. Następnie Kolegium przywołało treść art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wskazało, że organ pierwszej instancji orzekł trafnie, iż wobec wydania przez zarządcę drogi opinii negatywnej w zakresie istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu inwestycji, wydanie pozytywnej decyzji w sprawie nie byłoby wskazane. Kolegium streściło stanowisko, wyrażone przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu i zaznaczyło, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanka uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego, musi być spełniona, aby organ mógł wydać decyzję o warunkach zabudowy. J.B. wniósł w terminie skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że zamierzona przez wnioskodawcę inwestycja nie spełnia łącznie przesłanek warunkujących wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nadto J.B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezbadanie w sposób wyczerpujący dowodów w sprawie i rozpatrzenie jej na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a także art. 6 oraz art. 8 k.p.a. przez prowadzenie postępowania z naruszeniem przepisów prawa oraz w sposób powodujący obniżenie zaufania obywateli do organów państwa. Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. W uzasadnieniu skargi opisany został tryb ustalenia warunków zabudowy i przesłanki wydanej decyzji. Skarżący streścił również stanowisko zarządcy drogi. Zaznaczył, że już w odwołaniu formułował zarzuty odnośnie ogólnikowości, lakoniczności tego stanowiska, wydanego bez pomiarów i podania wskaźników, na jakich zostało ono oparte. Stanowisko Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie stało się przedmiotem szczegółowego zbadania. J.B. ponownie podniósł też, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych, utrzymanie i ochrona tych dróg należy do zarządcy. Gdyby Zarząd wykonywał te obowiązki, po zachodniej stronie ul. [....] znajdowałby się chodnik, a nie zarośnięte pobocze. Skarżący zaznaczył, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. powtórzyło argumenty, uznające racje zarządcy drogi za organem pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, powtarzając rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności tego aktu z prawem obowiązującym w dacie jego podjęcia. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej tego rodzaju uchybień, które nie pozwalają na ich pozostawienie w obrocie prawnym. Określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /dalej – ustawą/ i rozporządzeniem wykonawczym z dnia 26 sierpnia 2003 r. tryb podejmowania i wymagania dla decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, są sformalizowane. Taki jednak ich charakter ma głębokie uzasadnienie: dokładna i systematyczna realizacja wszystkich tych wymagań ma zapobiegać powstawaniu substancji odbiegających od zastanego i istniejącego ładu przestrzennego. Zasadniczo bowiem decyzje o wprowadzeniu odmienności, o przebudowie istniejącego ładu architektoniczno - urbanistycznego, o określonym przeznaczeniu danego obszaru itp., podejmowane są w ramach planowania przestrzennego. To przede wszystkim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawnym mającym wymienione kwestie regulować. Przewidziana prawem możliwość ustalenia przez organ administracji warunków dla określonej inwestycji w przypadku braku planu stanowi wyjątek od tak określonej reguły, a kompetencja ta z założenia ma mieć charakter przejściowy. W owym "stanie zawieszenia" dopuszcza się realizację tylko takich inwestycji, które albo mają służyć celom publicznym, albo stanowią kontynuację i uzupełnienie istniejącego już porządku. Ratio legis art. 61 ustawy jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. To nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. np. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06). W tym znaczeniu planowanie sieci dróg i rozwiązań komunikacyjnych jest co do zasady elementem planowania przestrzennego, a nie uzupełnieniem poszczególnych inwestycji niedrogowych. Dla inwestycji, która nie spełnia choćby jednego z warunków określonych ściśle odczytywanymi przepisami "ograniczającymi" swobodę inwestowania, nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy, ale też nie jest dopuszczalna odmowa ustalenia warunków w sytuacji, kiedy określone prawem przesłanki są spełnione. Nie ulega kwestii, że zarówno zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wymagania dla uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy to instrumenty ingerujące w prawo własności. Zakreślają one bowiem granice swobodnego dysponowania nieruchomością . Dlatego też ani zapisów planu, ani przesłanek dopuszczających zabudowę w wypadku braku planu nie można wykładać rozszerzająco. Dopiero na tle powyżej poczynionych uwag przystąpić można do analizy przepisu art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 200 r. – w brzmieniu obowiązującym w dacie zaskarżonej decyzji. Przepis ten został wskazany przez organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji jako podstawa rozstrzygnięcia i rzeczywiście w sprawie ma on kluczowe znaczenie. Zgodnie z tym przepisem jedną z kumulatywnych przesłanek dopuszczenia możliwości realizowania określonej zabudowy jest to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Jeśli więc przyjąć, że w pojęciu "uzbrojenie terenu" mieściły się także drogi publiczne stanowiące lub mające stanowić komunikacyjną "obsługę" zamierzonej inwestycji, to w konsekwencji należałoby dopuścić kompetencję organu do badania (na etapie ustalania warunków zabudowy) sposobu organizacji, potrzeb, warunków funkcjonowania i wydolności tej komunikacji. Negatywny wynik tego badania oznaczałby odmowę ustalenia warunków zabudowy, chyba że inwestor zagwarantowałby realizację odpowiedniej inwestycji drogowej w odpowiedniej umowie (zgodnie z art. 61 ust. 5 w/w ustawy). Taką wykładnię przepisu zastosował organ odwoławczy. W ocenie Sądu jednak w pojęciu "uzbrojenie terenu" nie mieściły się drogi mające obsługiwać zamierzoną inwestycje, a co za tym idzie podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy nie mogła być ocena organu, iż obsługa komunikacyjna nie jest wystarczająca. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pojęcie "uzbrojenie terenu" umieszczała w katalogu pojęć, ale sama go w pełni nie definiowała. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 13 przez "uzbrojenie terenu" należy rozumieć urządzenia, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem "przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Nietrudno zauważyć, że zacytowany przepis nie stanowi definicji uzbrojenia terenu, ani urządzeń tego uzbrojenia. Określa on jedynie co należy rozumieć pod pojęciem "budowa urządzeń infrastruktury technicznej". Objęcie tym pojęciem także budowy drogi nie oznacza jeszcze, że droga ta stanowi urządzeniem uzbrojenia terenu. "Infrastruktura techniczna" jest pojęciem szerszym od "uzbrojenia terenu" i dlatego w jej ramach, w cytowanym przepisie wymieniono odrębnie drogi i odrębnie urządzenia związane rzeczywiście z sieciami uzbrojenia terenu. Do tej drugiej tylko części, zdaniem Sądu, odnosić należało odesłanie z art. 2 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie rozumienie w/w norm pozostawało w zgodzie także i z innymi regulacjami dotyczącymi "uzbrojenia terenu". Choć bowiem przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do tych innych regulacji nie odsyłają, to jednak zasada spójności całego systemu prawa sprzeciwia się nadawaniu zupełnie odmiennych znaczeń tego samego pojęcia użytego w różnych aktach, przy braku jasnych, wyraźnych i jednoznacznych samodzielnych definicji. W art. 2 ust. 11 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne "sieci uzbrojenia terenu" zdefiniowano jako "wszelkiego rodzaju nadziemne, naziemne i podziemne przewody i urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, gazowe, cieplne, telekomunikacyjne, elektroenergetyczne i inne, z wyłączeniem urządzeń melioracji szczegółowych, a także podziemne budowle, jak: tunele, przejścia, parkingi, zbiorniki itp." Drogi zatem nie są w rozumieniu tej ustawy elementem sieci uzbrojenia terenu, choć są nimi np. tunele. Kwestia dostępu do drogi publicznej została przez ustawodawcę odrębnie wyartykułowana w art.61 ust.1 pkt 2 u.p.i z.p. Podkreślić wreszcie należy, że stanowisko ZIKiT w K. zawarte w piśmie z 20.12.2012r. może być jedynie traktowane jako opinia w przedmiocie planowanej inwestycji. Nie jest to natomiast uzgodnienie w rozumieniu art.53 ust.1 pkt 9 u.p.z.p. Uzgodnienie takie wydaje się w stosunku do projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy i tylko wówczas ma ono charakter wiążący dla organu wydającego taką decyzję. W niniejszej sprawie nie doszło jednak w ogóle do przygotowania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, a tym samym powołane wyżej stanowisko ZIKiT nie może być traktowane jako wiążące uzgodnienie skutkujące eo ipso wydaniem decyzji negatywnej dla wnioskodawcy. Dlatego też pomimo przedstawienia przez ZIKiT niewiążącej opinii organ był zobowiązany do dalszego prowadzenia postępowania i sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, która m.in. pozwoliłaby jednoznacznie ustalić, czy rzeczywiście planowana inwestycja jest czy też nie jest dopuszczalna na planowanym terenie oraz jakie ewentualnie niezbędne są warunki by móc ją realizować także w ujęciu uzbrojenia terenu, dostępu do drogi publicznej itp. Wreszcie przygotowany projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy podlegałby uzgodnieniu z zarządcą drogi w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego, który mógłby się wówczas w sposób wiążący wypowiedzieć. Jak wskazano na wstępie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tak jak każda inna, może ograniczać prawo dysponowania nieruchomością, ale tylko w wyraźnie wskazanych granicach. Konieczność odpowiedniego uzbrojenia terenu przewidzianego do zagospodarowania stanowi takie ograniczenie i jako takie nie może być kwestią domysłu, lecz musi wprost z przepisu wynikać. Z cytowanych zaś powyżej przepisów nie wynikało, aby w pojęciu uzbrojenia terenu miały mieścić się drogi, choć przecież nic nie stało na przeszkodzie, aby odpowiednie wymaganie co do dróg także wyraźnie do ustawy wprowadzić. W rozpoznawanej sprawie organy bez podstawy przyjęły, że określone przez zarządcę wymagania i oceny co do obsługi komunikacyjnej determinować muszą treść decyzji. Takie założenie doprowadziło w istocie do naruszenia normy wynikającej z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Konkludując stwierdzić należy, iż wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji tylko na podstawie niewiążącej opinii ZIKiT było przedwczesne. Przyczyną, dla której należało uchylić decyzje zarówno zaskarżoną, jak i ją poprzedzającą jest naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.