I OW 306/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Iwona Bogucka, Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Elblągu a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania odwołania M. N. od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy postanawia: wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu jako organ właściwy w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o rozstrzygnięcie sporu o właściwość z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu w sprawie rozpatrzenia odwołania M. N. od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z [...] stycznia 2010 r. znak [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii BC dokumentu [...] druk nr [...] wydane dnia [...] listopada 2004 r. przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wskazało, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu zawiadomieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...], działając w oparciu o art. 65 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przesłało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu odwołanie M. N. od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii BC dokument nr [...] druk nr [...] wydane dnia [...] listopada 2004 r. przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji. W uzasadnieniu zawiadomienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazało, że . M. N. od [...] września 2010 r. jest zameldowany na pobyt stały w Ostródzie i wskazał Ostródę jako miejsce swojego zamieszkania w odwołaniu z dnia [...] września 2010 r. i wyjaśnieniach z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wskazało też, że Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 3 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 3348/01 i w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 114/08 orzekł, iż w sprawach dotyczących prawa jazdy, należy przy określaniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych brać pod uwagę powiat, w którym aktualnie zamieszkuje strona. W świetle powyższego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uznało, że właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu postanowieniem z dnia 4 lutego 2013 r. [...] powiadomiło organ i stronę, że nie jest możliwe załatwienie sprawy z odwołania. M. N. od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii BC dokument nr [...] druk nr [...] wydane dnia [...] listopada 2004 r. przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji w ustawowym terminie i wyznaczyło nowy termin, nadto zobowiązało stronę do wskazania, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, do wskazania miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Kolegium zobowiązało też Burmistrza Ostródy do wskazania, od kiedy M. N. zameldowany jest w Ostródzie przy ul. [...]. Burmistrz Ostródy pismem z dnia 12 lutego 2013 r. wyjaśnił, że M. N. zameldowany jest w Ostródzie przy ul. [...] od dnia [...] września 2010 r. M. N. nie odebrał postanowienia, które Kolegium przesłało zarówno na adres w Ostródzie jak i na adres w Kędzierzynie-Koźlu przy ul. [...]. Na zwrotnym poświadczeniu odbioru postanowienia przesłanego do Kędzierzyna-Koźla widnieje adnotacja – adresat wyprowadził się [...] marca 2013 r., natomiast postanowienie przesłane do Ostródy było awizowane dnia 11 lutego 2013 r. i 18 lutego 2013 r., nie zostało odebrane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. [...] umorzyło postępowanie odwoławcze przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Elblągu w sprawie z odwołania Marka Nowakowskiego od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii BC dokument nr [...] druk nr [...] wydane dnia [...] listopada 2004 r. przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji – uznając się za organ niewłaściwy. Bezspornie w dacie wydawania decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. znak [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii BC dokument nr [...] druk nr [...] wydane dnia [...] listopada 2004 r. przez Starostę Kędzierzyńsko-Kozielskiego do czasu wykazania się posiadaniem wymaganych kwalifikacji w ustawowym terminie – Starosta Kędzierzyńsko-Kozielski był organem właściwym do jej wydania. W myśl art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego – organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Naruszenie tego przepisu stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu wydanego przez organ niewłaściwy – zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis art. 19 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zastosowanie zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym jak i odwoławczym. W sprawie właściwości samorządowego kolegium odwoławczego w sprawach dotyczących praw jazdy Naczelny Sąd Administracyjny zajął różne stanowiska. W postanowieniu z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OW 141/07 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż instancyjną właściwość miejscową samorządowych kolegiów odwoławczych ustala się na podstawie siedziby organu jednostki terytorialnej, który wydał decyzję w postępowaniu administracyjnym (w rozpoznawanej sprawie Starosta L. podjął decyzję z dnia [...] o cofnięciu Z. Ż. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznym), natomiast w postanowieniu z dnia 3 lipca 2002 r. sygn. akt II SA 3348/01 i w postanowieniu z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt I OW 114/08 orzekł, iż w sprawach dotyczących prawa jazdy należy przy określaniu właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych brać pod uwagę powiat, w którym aktualnie zamieszkuje strona. Kolegium uważa, iż nie jest organem odwoławczym właściwym w sprawie nie tylko ze uwagi na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt I OW 141/07, lecz także z uwagi na zasadę ogólną dotyczącą właściwości organów odwoławczych. Właściwość kolegiów, jako organów odwoławczych, ustala się nie tylko na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz także w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych. Zgodnie z art. 2 przywołanej ustawy – kolegia są właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, żądań wznowienia postępowania lub do stwierdzenia nieważności decyzji w sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego wymienionych w art. 1 ust. 1 wymienionej ustawy, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Obszar właściwości miejscowej kolegium określa Prezes Rady Ministrów na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Prezes Rady Ministrów wydał rozporządzenie z 17 listopada 2003 r. w sprawie właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych, którym wskazał (§ 1 pkt 14 lit. a/ rozporządzenia) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu jako właściwe dla powiatów; braniewskiego, iławskiego, elbląskiego, nowomiejskiego, ostródzkiego i miasta na prawach powiatu – Elbląg. Tak więc należy uznać, że w art. 2a ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych ustawodawca zawarł regułę miejsca organu orzekającego jako ustalenia właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych. W odpowiedzi na wniosek Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny jest właściwy do rozstrzygania sporów o właściwość powstałych pomiędzy samorządowymi kolegiami odwoławczymi. W sprawie powstał spór o właściwość instancyjną pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Elblągu do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym po wniesieniu odwołania przez M. N. od decyzji Starosty Kędzierzyńsko-Kozielskiego z [...] stycznia 2010 r. znak [...] w sprawie zatrzymania prawa jazdy kategorii BC. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje sposób ustalenia właściwości rzeczowej, normuje właściwość miejscową oraz właściwość instancyjną. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji decyzji w nadzwyczajnych trybach postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego reguluje właściwość instancyjną. Według art. 127 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy". Organy wyższego stopnia wyznacza art. 17 Kodeksu postępowania administracyjnego, regulując właściwość instancyjną. Według art. 17 pkt 1 "Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu są: w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego – samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Ustalenie właściwości instancyjnej nie jest powiązane z właściwością miejscową rozpoznania sprawy, jest to bowiem układ pomiędzy organem administracji publicznej właściwym do rozpoznania i rozstrzygnięcia w I instancji a organem administracji publicznej właściwym do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w wyniku wniesienia od decyzji odwołania, a w trybach nadzwyczajnych do weryfikacji decyzji wydanych w trybie postępowania zwykłego, jak i w trybach nadzwyczajnych. Na ten układ nie wpływają reguły ustalenia właściwości miejscowej do rozpoznania sprawy w toku danej instancji. Z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że ustalenie właściwości instancyjnej, którą przyznano samorządowym kolegiom odwoławczym należy uwzględniać przepisy ustaw materialnoprawnych, które wprowadzają w tym zakresie właściwość organów rządowej administracji publicznej. W sprawie jednak taka sytuacja nie występuje. Zgodnie z art. 17 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organem wyższego stopnia wobec organów samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Tak ustalona jest też właściwość instancyjna w art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. Nr 79, poz. 856 ze zm.). Według art. 2a ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych "Obszar właściwości miejscowej kolegium określa, w drodze rozporządzenia, Prezes Rady Ministrów, na wniosek Krajowej Reprezentacji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych (ust. 1). Organem wyższego stopnia w stosunku do organów samorządu województwa jest kolegium w mieście będącym siedziba władz samorządu województwa (ust. 2)". Przyjęta w powołanej ustawie w art. 2a ust. 2 regulacja przesądza, że podstawą do ustalenia właściwego samorządowego kolegium nie jest właściwość miejscowa do rozpoznania i rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym (art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego), a relacja w układzie organów administracji publicznej. Tę regułę ustalenia instancyjnej właściwości miejscowej przyjmuje rozporządzenie Prezesa Rady ministrów z 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925). Zgodnie z § 1 pkt 8 właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu obejmuje powiat Kędzierzyńsko-Kozielski. Przesądza to o właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. W związku z powyższym, na podstawie art. 15 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.